آمایش سرزمین و پیشرفت پایدار با تاکید بر برنامه هفتم توسعه

به گزارش اداره روابط عمومی و اطلاع رسانی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، نخستین میزگرد تخصصی با موضوع ” آمایش سرزمین و پیشرفت پایدار (با تاکید بر برنامه هفتم توسعه)” از سلسله نشست‌­های حکمرانی اجتماعی توسط معاونت پژوهش­های اجتماعی و فرهنگی مرکز پژوهش­های مجلس شورای اسلامی و مرکز بررسی­‌های استراتژیک ریاست جمهوری با هم­کاری نهادهای تحقیقاتی( گروه مطالعات انقلاب اسلامی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، انجمن فناوری­های بومی ایران (دانشگاه صنعتی شریف)، اندیشکده فرهنگ و توسعه و اندیشکده اقتصاد سیاسی امنیت و دفاع از دانشگاه امام صادق(ع)، و موسسه اندیشه و عمل پویا برگزار شد.

در این میزگرد تخصصی، آقایان دکتر پرویز اجلالی استاد موسسه عالی آموزش پژوهش مدیریت و برنامه­ریزی، دکتر محمد اخباری دانشیار دانشگاه آزاد اسلامی و دکتر مجتبی رفیعیان استاد دانشگاه تربیت مدرس مباحث خود را به ترتیب در محورهای «موانع اجرای آمایش سرزمین و برنامه­ریزی منطقه­ای در ایران»، «آینده ژئوپلیتیک منطقه و موقعیت راهبردی ایران از منظر آمایش سرزمین»، «الزامات ناظر بر مديريت سرزمين با رويكرد آمايشي در برنامه هفتم توسعه» ارائه دادند.

دکتر پرویز اجلالی در پاسخ به پرسش­های مطروحه -که در پیوست می­باشند- بدین شرح پاسخ دادند:

اگر پرسش­های مطرح شده را خلاصه کنیم، به یک پرسش اساسی می­رسیم و آن این­که موانع اجرای درست و کامل آمایش سرزمین، برنامه­ریزی منطقه­ای و برنامه­ریزی مشارکتی در ایران امروز کدام­اند و چگونه می­توان بر آن­ها فائق آمد؟

ایشان مباحث خود را در سه بخش «آمایش سرزمین»، «برنامه­ریزی منطقه­ای» و «برنامه­ریزی مشارکتی» ارائه دادند و سخنان خود را با هفت پیشنهاد («راه­حل­ها») به پایان رساندند.

الف) آمایش سرزمین

آمایش یعنی شناخت، پیش­بینی و تصمیم­گیری درباره آینده درازمدت فضای یک سرزمین( دراینجا کشور ایران ). روزگاری فضا به معنای محیط طبیعی و مصنوع به کار می­رفت، اما چندین دهه است که معنای فضا کاملا دگرگون شده، حالا فضا را شبکه­ای از روابط میان محیط زیست، محیط مصنوع، کنش­ها، افکار،  احساسات و خاطره­های انسان­ها در یک سرزمین می­دانند. پس بدین معنا سند آمایش سرزمین از جنس سیاست­گذاری و گاه، برنامه­ریزی دراز مدت است که راهنمای کلان و کلی برای همه سیاستگذاری­ها و برنامه­ریزی­های دولت به شمار می­آید. پیش از برنامه­ریزی باید حاضر باشد و همه ارگان­های تصمیم­گیری کشور از دولت و مجلس و غیره می­بایست تمام تصمیم­گیری­های خود را در چارچوب این سند انجام دهند. سند آمایش سرزمین را معمولاً یک بار تهیه می­کنند و هرچند وقت یکبار باتوجه به تحولات، اصلاح و تکمیل می­شود. آخرین نسخه این سند که به تصویب شورای عالی آمایش رسیده است، تاریخ 1399 را دارد.

از دید من موانع پیش روی اجرای صحیح و کامل آمایش سرزمین در ایران به شرح زیر است :

1- مانع علمی : شناخت دقیق فضای یک سرزمین و روابط و حرکات درونی وبیرونی آن نیازمند رویکرد و روش­های پژوهش­ میان­رشته­ای است. زمین­شناسان و اقلیم­شناسان و زیست­شناسان و جغرافی­دانان و اقتصاد­دانان و جامعه­شناسان و انسان­شناسان و حقوق­دانان همه باید با هم کار کنند تا بتوانند کلیت فضای کشور را به درستی درک کنند. در کشوری مثل ایران که درنظام آموزشی­اش دیوارهای بلندی میان رشته­ها وجود دارد، کسب وکاربرد مهارت ادغام یافته­های این دانش­ها واقعاً دشوار است .

2- مانع فرایندی : نخست این­که طراحی و اجرای طرح آمایش سرزمین به معنای حداکثری که تاکنون مطرح بوده ( نه محدود به فضای کالبدی) نیازمند هماهنگی و تمرکز پژوهشی میان وزارتخانه­ها، دانشگاه­ها، بخش خصوصی، جامعه مدنی و پژوهشگران آزاد می­باشد. ایجاد چنین هماهنگی و تمرکزی حتا در کشورهای پیشرفته هم کار ساده­ای نیست. دوم، این­که تاکنون طرح آمایش این­گونه تهیه می­شده که بخش­های مختلف کشور اولویت­ها و سیاست­های خود را در اختیار دفتر آمایش سازمان برنامه می­گذاشتند و در سازمان برنامه با هم تلفیق می­شده­اند، اما راه صحیح در واقع، این بوده که همه بخش­ها همراه با یکدیگر و به­طور متمرکز طرح آمایش سرزمین را تهیه کنند و طراحان آمایش بدون گفت­وگو مجبور به پذیرش اولویت­های بخش­ها که معمولاً بدون توجه به وضعیت بقیه اقتصاد تهیه می­شده­اند، نباشند.کاری که نیازمند حدی از انسجام و هماهنگی است که به دشواری قابل حصول است و سوم این­که، زمانه از زمانی که ستیران طرح آمایش ملی را انجام می­داد در کل جهان و شدید­تر در ایران بسیار دگرگون شده است. امروزه حتا رشد و توسعه اولویت اول نیست. وضعیت محیط زیست و زمین آنچنان خطرناک شده که حفظ طبیعت حتا در وضعی که الان هست و اگر بشود بهبود و ارتقاء آن، اولویتی بسیار بیشتر از رشد و توسعه اقتصادی یافته است . این مشکل در ایران بسیار مبرم است. در کشوری که جنگل­ها به سرعت رو به نابودی­اند، میلیون­ها هکتار آب گران­قیمت صرف تولید میوه­های بی ارزش اقتصادی می­شود. در میان­کاله پتروشیمی می­زنند و دشت های پُر آب خوزستان را خشک می­کنند و می­خواهند آب از دریای خزر به سمنان بیاورند تا هزار نفر اشتغال ایجادکنند؛ آن هم در سرزمینی که مطابق پیش­بینی سازمان­های تخصصی جهانی به سوی بیابان شدن گام بر می­دارد، مرکز و محور و اولویت اول هر نوع برنامه­ریزی دراز مدت ازجمله طرح آمایش می­بایست حفظ و ارتقاء محیط زیست ایران باشد. سند آمایش قطعاً باید از این لحاظ اصلاح شود.

3- مانع اجرایی: مانع بعدی، اجرای ضوابط آمایش سرزمین توسط تصمیم­گیران و مجریان در همه سطوح مدیریت کشور است. جالب است بدانیم یکی از مراکزی که در آن ضوابط آمایشی زیرپا گزارده می­شود مجلس شورای اسلامی است. نمایندگان برای توسعة حوزه نمایندگی خود و جذب و جلب رای­دهندگان از برنامه­ها و طرح­هایی پشتیبانی می­کنند که با اصول آمایشی سر سازگاری ندارد اما برای آن­ها رای و محبوبیت می­آورد. استانداران و فرمانداران هم گاه چنین نقشی ایفا می­کنند، یعنی کسانی که باید ناظر به اجرای طرح باشند. طرح­هایی مثل پتروشیمی در میان­کاله و کارخانه­های فولاد در خوزستان و اصفهان و کارخانه فولاد در سمنان با انتقال آب از دریای خزر و بسیاری دیگر که با توجه به منافع کوتاه­مدت منطقه­ای و بدون توجه به منافع دراز مدت ملی و به بهانه ایجاد اشتغال ایجاد شده­اند یا می­شوند، نمونه­هایی از چنین طرح­هایی هستند و هیچ نظام قدرتمندتری برای نظارت از بالا وجود ندارد. البته در سال­های اخیر جامعه مدنی به کمک آمده و درحد توان به مقابله با اجرای طرح­های ضد محیط زیست و حفاظت از طبیعت پرداخته است .

4- مانع خارجی : بخشی مهمی از آمایش سرزمین، به­ویژه در روایت­های جدید این مفهوم، مربوط به وضعیت  زئوپولیتیکی و ژئواکونومیکی کشور و جایگاه آن در ارتباطات بین­المللی است. در این مورد هم در سال­های اخیر تحریم­ها و مشکلاتی که در ارتباطات بین­المللی و بین منطقه­ای کشور ایجاد شده، مانع اجرای رهنمودهای طرح آمایش کنونی در باب ایفای کامل نقش استراتژیک ایران در این منطقه از جهان شده است.

ب) برنامه‌­ریزی منطقه‌­ای

برنامه­ریزی منطقه­ای دو معنا دارد: معنای اول آن نیازمند وجود یک واحد جغرافیایی درون کشور است که در حدود معینی و در وظایفی که قانون تعیین کرده، حق تصمیم­گیری توسط نمایندگان منتخب خود و مقامات اجرایی محلی داشته باشند. این واحدهای جغرافیایی، «منطقه» خوانده می­شوند. ما بدین معنا منطقه نداریم و اگر بخواهیم که منطقه داشته باشیم، نیازمند نوعی اصلاح در نظام تقسیمات کشوری و نظام حکمرانی هستیم. مطابق تئوری در هرکشور سه سطح از تصمیم­گیری وجود دارد (اگر نهادهای بین­المللی فراملی را کنار بگذاریم: ملی، میانی، محلی. ما درسطح محلی شوراهای روستا و شهر را ازسویی و شهردار و بخش­دار و دهیار را از سوی دیگر داریم، اما در سطح میانی (شهرستان و استان ) هر چند در قانون پیش­بینی شده اما شورای انتخابی نداریم. برای مدیریت و برنامه­ریزی منطقه­ای در بسیاری از کشورها که مثل ما حکومت­های یکپارچه یا تک­ساخت دارند(ژاپن، انگلستان)، درسطح میانی هم شورای انتخابی دارند که امکان مشارکت بیشتر مردم و مدیریت و برنامه­ریزی دقیق­تر را فراهم می­آورد. ما هم اگر بخواهیم برنامه­ریزی منطقه­ای به معنای کامل آن داشته باشیم، به نظر می­آید در درجه اول می­باید تفکیک دقیق میان وظایف دولت به ملی و منطقه­ای (ترجیحاً شهرستانی ) داشته باشیم و در برنامه­ریزی و بودجه­بندی و اجرا بدان متعهد بمانیم. سپس به نظر می­رسد باید اصلاحاتی در تقسیمات کشوری انجام دهیم، بدین ترتیب که از سویی برای اجتناب از پیچیدگی، یکی از سطوح استان یا شهرستان را برای برنامه­ریزی منطقه­ای انتخاب کنیم(ترجیحاً شهرستان) و به لایه دوم میانی (سطح استان) نقش لولا و واسط میان شهرستان و مرکز کشور و هم­چنین نظارت بر اجرای طرح­های ملی و منطقه­ای بدهیم و از سوی دیگر در سطح شهرستان، شورای انتخابی شهرستان را تشکیل دهیم و تصمیم­گیری­های مربوط به طرح­های منطقه­ای را با مشارکت این شورا انجام دهیم.

معنای دوم منطقه هم، بخشی از کشور است که به دلایل گوناگون نیازمند کمک از مرکز برای ایجاد تحرک اقتصادی و غلبه بر عقب­ماندگی یا ایفای نقش منطقه­ای است. این نوع برنامه­ریزی منطقه­ای با دو مشکل روبه­روست و امروزه در دنیا هم کمتر اجرا می­شود: مشکل اول، اعتبار فراوان است که در شرایط کنونی با توجه به مشکلات اقتصاد کشور در دسترس نیست و عامل دوم، همان فقدان وجود یک نهاد تصمیم­گیر منطقه­ای ( در این نوع برنامه­ریزی منطقه­ای معمولاً «منطقه» حداقل به اندازه یک استان و گاه بزرگتر از آن تعریف می­شود) است. این موضوع باعث می­شود که شرکت­های عمران منطقه­ای که برای پیش­بُرد طرح توسعه منطقه تشکیل می­شوند، به­طور طبیعی با ساختار رسمی منطقه( استانداری­ها، فرمانداری­ها وادارات کل بخشی ) دچار هم­پوشانی وظایف و اختلاف شوند و موفق نباشند (مثلاً طرح محور شرق ).

پ) برنامه­ریزی مشارکتی

منظور از برنامه­ریزی مشارکتی به سادگی، برنامه­ریزی­ای است که در آن فقط مدیران و کارشناسان دولتی در هدف­گذاری و اجرای برنامه نقش نداشته باشند، بلکه در هر دو مرحله، مردم مشارکت داشته باشند. این نوع برنامه­ریزی با برپا ساختن سازوکارهایی برای بحث وگفت­وگو با حضور اقشار گوناگون مردم درقالب نهادهای مدنی مثل اصناف، انجمن­ها، اتحادیه­ها، احزاب و انواع سمن­ها تحقق­پذیر است. نقش رسانه­هایی مثل مطبوعات، رادیو تلویزیون، تشکیل جلسات حضوری و در سال­های اخیر، فضای مجازی به عنوان بستر این گفت­وگوها، و وظیفة کارشناسان برنامه­ریزی و افراد متخصص برای تسهیل­گری و هدایت گفت­وگوها بسیار مهم هسنند و این، نیازمند ایجاد فضای آزاد برای اظهار نظر و تشویق اقشار مختلف مردم برای شرکت در گفت­وگوهای مربوط به مدیریت و توسعه کشور است، با این امید که وقتی مردم از کوشش­های توسعه­ای دولت آگاه بوده و در آن مشارکت داشته باشند، قدر این فعالیت­ها را بهتر خواهند دانست و از آن­ها مراقبت خواهند کرد.

راه حل­ها

دکتر اجلالی در پایان مباحث خود، هفت راه­حل ارائه دادند که عبارتند از:

  • طرح آمایش سرزمین بازبینی شده و حفظ و ارتقاء وضعیت محیط زیست کشور به هسته مرکزی طرح تبدیل شود.
  • از آنجا که اجرای یک طرح کلان آمایش سرزمین در همه زمینه­ها در شرایط کنونی نیازمند منابع و توانایی­های کارشناسی و اجرایی است که ممکن است موجود نباشد، بهتر است طرح­های آمایشی اولویت­بندی شده و تبدیل به مجموعه­ای از پروگرام­های مشخص گردد و اجرای آ­ن­ها به نهادهای بین وزارتخانه­ای آمایش سرزمین سپرده شود و با دستور بالاترین مقام اجرایی کشور و نظارت مجلس شورای اسلامی به نوبت اجرا شود (مثل طرح سواحل شمال).
  • به منظور ارتقاء وضعیت برنامه­ریزی منطقه­ای لازم است که در طبقه­بندی وظائف حکمرانی به ملی و منطقه­ای (میانی) و محلی، بازنگری شده و وظایف به دقت تفکیک شوند و وظایف سطح منطقه­ای (میانی) به مدیریت این سطح واگذار گردد. بدیهی است برنامه­های سطح میانی (منطقه­ای) به­منظور اطمینان یافتن از عدم مغایرت این تصمیمات با اهداف کلان بخش ملی و آمایشی و تعادل میان منابع و مصارف، این برنامه­ها می­بایست توسط سطح ملی کنترل شوند.
  • پیشنهاد می­شود برای فرار از پیچیدگی یکی از سطوح استان یا شهرستان(ترجیحاً شهرستان ) را به عنوان سطح میانی (منطقه­ای) تعریف کرد و در آن سطح، شوراهای شهرستان را فعال نمود و تهیه برنامه­های توسعه منطقه­ای را در محدوده وظایف منطقه­ای به این شوراها و فرمانداران سپرد. سطح استان می­تواند هم­چون رابط مرکز کشور و شهرستان، ناظر بر اجرای طرح­های ملی و هماهنگ­کننده برنامه­های شهرستان­ها عمل کند.
  • درمورد برنامه­ریزی منطقه­ای به معنای دوم آن که البته امروزه درجهان کمتر رایج است، اگر «منطقه» بزرگتر از استان تعریف شود، می­توان اجرای آن را به شورایی متشکل از استانداران و نمایندگانی از شورای شهرستان­هایی که شهر به آ­ن­ها مربوط می­شود، سپرد و از تعریف سطح جدیدی به نام «منطقه» و پیچیده­تر کردن نظام تقسیمات کشوری و حکمرانی اجتناب کرد.
  • برای تحقق برنامه­ریزی مشارکتی می­بایست در مرحله اول با استفاده از دانشگاه­ها، رسانه­های محلی و با تشکیل جلسات درباره مسائل حفظ محیط زیست و توسعه «منطقه»، بحث و گفت­وگوی وسیع راه انداخت و گروه­های مختلف مردم را درقالب نهادهای مدنی بر حسب صلاحیت به شرکت در این گفت­وگوها تشویق کرد.
  • در مرحلة بعد باید برحسب موضوع­های برنامه­ریزی شوراهای مشورتی تشکیل داد. در این شوراها مدیران و کارشناسان دولتی و نمایندگان مجلس شورای اسلامی در مرکز و نمایندگان شوراها در سطح میانی در کنار نمایندگان اتحادیه ها، صنوف و انجمن­ها و سمن­های مربوط به همه شهروندانی که به نحوی کار و زندگی­شان به آن موضوع مربوط می­شود، شرکت خواهند داشت. وظیفه این شوراها تفهیم اهداف توسعه­ای و نزدیک کردن منافع و علائق گروه­های اجتماعی مختلف مرتبط با موضوع برنامه­ریزی خواهد بود، به نحوی که تا حد امکان نوعی اقناع و وحدت نظر برای تحقق پروگرام­های برنامه­های توسعه به­وجود آید.

دکتر محمد اخباری، دانشیار دانشگاه آزاد اسلامی، در پاسخ به پرسش­های مطرح شده-که در پیوست آورده شده­اند- به شرح زیر پاسخ گفتند:

در ابتدا فرمایش رسول اکرم(ص) را یادآوری کردند: «من از فقر و مسائل اقتصادی برای امتم نگران نيستم ولی از بی تدبيری در امور که باعث از بين رفتن آن­ها می­شود، هراسانم». واقعیت این است که جهان کنونی آکنده از رقابت و گسترش تجارت و فناوری­های برتر است و برای پاسخ­گویی به مسائل مختلف، تشخیص شرایط جدید نظام بین­الملل ضروری است. از این­رو، بحث بنده در مورد آینده ژئوپلیتیک منطقه و موقعیت راهبردی ایران از منظر آمایش سرزمین می­باشد. برنامه­های توسعه کشور، امور محور و بدون اولویت بوده­اند. لازم است استراتژی ژئوپلیتیک آگاهانه و شناخت آینده بر اساس ساختار نظام یافته دیده­بانی و پویش محیطی بر اساس آمایش سرزمین صورت گیرد. دوره کنونی، دوره گذار ژئوپلیتیکی جدید است. از دهه پایانی قرن بیستم شاهد بی­نظمی، رقابت شدید، ظهور بازیگران جدید، عدم توازن قدرت، رشد تروریسم، و هویت­گرایی هستیم. جهان در مرحله بی ثباتی و یا نوعی سیالیت ژئوپلیتیکی به سر می­برد. در ماده 4 سند ملی آمایش سرزمین به راهبردها و سیاست­های سرزمینی اشاره شده است. در ماده 4 به مواردی چون «ایجاد و ارتقاء پیوندها و مناسبات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با کشورهای منطقه و جهان»، «تقویت نقش مفصلی کشور در شبکه گذرراه­های ترانزیتی منطقه­ای و بین­المللی»، و «شبکه­سازی و ایجاد زنجیره­های جدید تولید بین­المللی و ارتقاء جایگاه بین­المللی کشور در بازارهای جهانی به­ویژه در زمینه انرژی و توسعه مبادلات منطقه­ای و بین­المللی» تصریح شده است. در مصوبات کمیسیون مشترک سیاست­های کلی برنامه هفتم نیز بر «ارتقاء جایگاه جمهوری اسلامی ایران در محیط بین­الملل با تاکید بر کنش­گری فعال در دیپلماسی رسمی و عمومی به منظور ارتقای گسترش تعاملات موثر با همسایگان، کشورهای منطقه و جایگاه جمهوری اسلامی ایران در محیط بین­الملل با تاکید بر کشورهای اسلامی» تاکید شده است. هم­چنین به راهبرد منطقه­محور مقاومت و راهبرد نگاه به شرق با ایجاد تحول و ظرفیت­سازی ارزشی و انقلابی در نیروی انسانی، و تحول و کارآمدسازی سازوکارهای دستگاه دیپلماسی و هماهنگی و هم­کاری هدفمند دیپلماسی و هماهنگی و هم­کاری هدفمند و موثر سازمان­ها و نهادهای مسئول در امور خارجی، توجه شده است. تقویت رویکرد اقتصادمحور سیاست خارجی نیز مورد تاکید می­باشد. واقعیت این است که ماهیت روابط در منطقه یکی از این سه حالت را دارد: دوستی، دشمنی و رقابت. روابط در هر یک از سه حالت یاد شده در شرایطی، شکل گرفته و تغییر می­کنند. اکنون شاهد ﺳــﺎﺧﺘﺎر ﻧﺎﻣﺘﻮازن ﻗﺪرت، ﺗﻼش ﺑﺮﺧﯽ ﺑﺎزﯾﮕﺮان ﺑﺮاي ﺗﻐﯿﯿﺮ ﺳــﺎﺧﺘﺎر ﻗﺪرت ﺑﻪﻧﻔﻊ ﺧﻮد، ﮐﺸــﻤﮑﺶ ﺑﺮ ﺳــﺮ ﻗﺪرت و رﻫﺒﺮي ﻣﻨﻄﻘﻪ­اي هستیم. ﺗﺮﮐﯿﺐ دوﻟﺖﻫﺎي ﻣﻮﺟﻮد در ﻣﻨﻄﻘﻪ جنوب غرب آسیا هم، مهم و تاثیرگذار است. هم­چنین وﺟﻮد ﻋﻨﺎﺻﺮ ﻣﺬﻫﺒﯽ، ﻗﻮﻣﯿﺖ، ﻣﺴﺎﺋﻞ ژﺋﻮﭘﻠﯿﺘﯿﮑﯽ و اﯾﺪﺋﻮﻟﻮژﯾﮑﯽ، ﺗﻘﺎﺑﻞ ﺑﯿﻦ اﯾﺮاﻧﯽﻫﺎ و اﻋﺮاب و ﯾﺎ ﺑﯿﻦ اﻋﺮاب و ﺗﺮك­ ﻫﺎ، ﻣﺸـــﮑﻼت ﻧﺎ اﻣﻨﯽ ﮐﺮدﻫﺎ، ﮐﺸـــﻤﮑﺶ ﺑﯿﻦ ﻓﻠﺴﻄﯿﻨﯽ­ﻫﺎ و اﺳﺮاﺋﯿﻞ، موضوعاتی مانند سوریه، عراق، یمن و … ﻋﻮاﻣﻞ ﻣﻬﻤﯽ ﻫﺴﺘﻨﺪ ﮐﻪ ﭘﻮﯾﺶ­ﻫﺎيِ ﮐﺸﻤﮑﺶ­زا را در جنوب غرب آسیا در ﺳﻄﺢ ﻣﻨﻄﻘﻪاي تعریف می­کنند.

ژئوپلیتیک جنوب غرب آسیا از سه منبع تاثیر پذیرفته و شکل می­گیرد: نخست، سطح نظام بین­الملل، دوم، سطح منطقه­ای که بیشترین آسیب را از نزاع ژئوپلیتیک قدرت­های بزرگ خواهد دید، و سوم، سطح ملی مسائل ژئوپلیتیکی در این منطقه. در این منطقه با تراکم تهدیدهای پیرامونی، مرزهای کنترل ناپذیر، و فقدان چتر حمایتی بین­المللی روبرو هستیم. در مباحث همسایگی، بررسی­های آمایشی واقعیت­های مهمی را آشکار می­سازد. به عنوان مثال، بررسی آمایشی ترکیه نشان می­دهد که موازنه منفی با این کشور زیاد است و می­بایستی اصلاح شود.

علاوه بر این، از جمله سیاست‌های اعلام شده کشور، توسعه روابط با همسایگان و قرار دادن آن در کانون دیپلماسی اقتصادی کشور است. مطالعات نشان می‌دهد که سهم محیط همسایگی ایران در اقتصاد جهانی حدود 5 درصد است، حال آن­که این سهم طی 70 سال اخیر نیز چندان تغییر نکرده ‌است. بنابراین، ایران در تعامل صرف با همسایگان در واقع با 5 درصد اقتصاد جهانی تعامل می‌کند. داده‌های آماری نشان می‌دهند که ایران جایگاهی در میان شرکای تجاری کلیدی اغلب کشورهای همسایه ندارد. به دیگر سخن، ایران بازار صادراتی و وارداتی مهمی برای اغلب همسایگان محسوب نمی‌شود. موقعیت ضعیف ایران در بازارهای همسایه، یکی دیگر از عواملی است که بر نگرش آن­ها در قبال ایران تاثیر منفی می‌گذارد.

کشورهای منطقه همچون ترکیه، پاکستان، امارات‌‌متحده‌عربی و سایر اعضای شورای همکاری خلیج‌فارس، چشم‌انداز بلندمدتی را برای شکل‌دهی به ارتقای جایگاه خود در اقتصاد جهانی تعریف کرده‌اند که در هیچ یک از این چشم‌اندازها، منطقه، در اولویت نخست این کشورها قرار ندارد و هدف بلندمدت کشورهای منطقه، نقش‌آفرینی در زنجیره‌های جهانی ارزش و ارتقای موقعیت این کشورها در این زنجیره‌ها است. از این نظر، برون­گرایی یک ضرورت است. رویکرد برون‌گرا، بر بهره‌برداری حداکثری از فرصت‌های موجود در جهان خارج به منظور پیشبرد اهداف و دست‌یابی به رشد موفق در بازار از طریق بهره‌گیری از دانش فنی و سرمایه، متمرکز شده است، بنابراین، این رویکرد یک ضرورت اساسی است و نه صرفاً یک انتخاب.

اخيرا کتابي از دانشگاه ملي سنگاپور با عنوان کانکتوگرافي (Connectography) چاپ شده است که به نوعي سعي در بازتعريف اهميت جهاني شدن و وابستگي متقابل به عنوان موتور متحرک توسعه و امنيت در صحنه جهاني دارد. ايده اصلي کتاب اين است که ترکيب «اتصال (connectivity) و جغرافيا(geography) » به نوعي آينده امورات جهاني را شکل مي­دهند. نويسنده معتقد است که حمل ونقل جهاني، انرژي و زيرساخت­هاي ارتباطاتي که زنجيره عرضه را به ويژه در شهرهاي بزرگ و با ايجاد کريدورهاي وسيع تبادلات اقتصادي، تسهيل مي­کنند يک شبکه تمدن جهاني با پويايي­هاي پيچيده قدرت ايجاد مي­کنند. او معتقد است که مرزهاي سياسي رفته رفته کم رنگ مي­شوند و شکل­گيري «زنجيره­هاي عرضه جهاني» مهم­ترين منبع قدرت براي کشورها مي­شوند. از نظر نويسنده با اتصال (connectivity)،  کشورها بر منابع توزيع جهاني، بازار انرژي، توليدات صنعتي، منابع مالي و تکنولوژي و دانش و هوش مسلط مي­شوند. بنابراین، به اهميت يافتن منطق جغرافيا و اتصال سرزميني با منطقه، به عنوان ملاک رشد و توسعه اقتصادي می­توان اشاره کرد. بر این اساس باید به این پرسش پاسخ داد که چگونه اين­ها مي­توانند ملاک تولید ثروت و امنیت برای ایران باشند؟ جبر جغرافیایی، تاریخی و فرهنگی، ما را مجبور می­کند توجه ویژه­ای به منطقه داشته باشیم. همه کشورها به محیط اطراف خود اولویت می­دهند، چون محيطي امن و باثبات مي­خواهند. اما درباره اين­که منطقه چه به ما مي­دهد؟ بايد توجه داشته باشيم ظرفيت اقتصادي ايران با تکنولوژي متوسط توليدي (اتومبيل، وسايل خانگي و…) که دارد، بيشتر در منطقه به چشم مي­آيد. به نظرم تکيه بر ظرفيت­هاي منطقه­اي به دليل اتصال سرزميني و تاريخي با محيط اطراف مي­تواند به توسعه ايران کمک کند.

اما با صف­بندي­هاي جديد سياسي عليه ايران و محدوديت­هاي اقتصادي کشور چگونه مي­شود اين راهبردها را عملياتي کرد؟ منطق و ويژگي­هاي آن کدام­اند؟ حتماً جمهوری اسلامی ایران چالش­هايي جدي در صحنه روابط بين­المللي و منطقه­اي خواهد داشت، اما اين­ها لزوماً به معناي متوقف شدن نيست. به نظرم اين استراتژي در سه حوزه بايد عملياتي شود:

نخست، رابطه بين دولت (state) و مردم، بازتعريف و اعتمادسازي شود. بدون تعارف مردم از وضعيت اقتصادي، بحران­هاي اکوسيستمي (موضوع آب، گرد و غبار و محيط زيست)، فرار مغزها، بوروکراسي عريض و طويل دولتي و به­طور کلي مديريت ناکارآمد اداري، به ويژه در سطوح متوسط و فساد مالي ناراحتند و در شان خود نمي­دانند. برجام هم که به نتايج دلخواه اقتصادي منجر نشد و هم­زمان تهديدات نظامي و فشارهاي سياسي به ايران وارد مي­شود. حل اين­ها زمان­بر است، اما به هرحال مردم بايد دوباره به state (مجموع دولت و حاکميت) اعتماد کنند تا انسجام ملي از طريق اهميت دادن به نفع جمعي که لازمه شکل­گيري يک دولت قوي در داخل است، فراهم شود.

دوم و مهم­تر، بهره­برداري از موقعيت و برتري ژئوپليتيک کشور براي ايفاي نقش سياسي-استراتژيک مناسب در منطقه و محيط اطراف است که براي امنيت بين­الملل حائز اهميت است. برخورد تهاجمي با تروريسم، حضور فعال و ابتکارمحور در حل بحران­هاي منطقه­اي، تقويت دولت­هاي فراگير در منطقه و غيره همگي بر اهميت ژئوپليتيک ايران در صحنه بين­المللي مي­افزايند. از اين لحاظ بايد تهديدات جديد در محاسبات امنيت ملي ايران، بازتعريف شوند. به بیان دیگر، ايران بايد به دنبال يک «بازي بزرگ» در خاورميانه بوده و دائماً بر ارزش استراتژيک نقش خود تاکيد کند. به هرحال، ضعف اقتصادي ايران مانع از ايفاي نقش ژئوپليتيک آن در منطقه نمي­شود.

سوم ، خروج اقتصاد ايران از جنبه روزمرگي و جنبه استراتژيک گرفتن است. نمي­شود پول درآورد و صرف يارانه دادن و … کرد. راه خروج از اين وضعيت که در بالا هم گفتم، تنوع­سازي اقتصادي با تکيه بر توليد ملي و اتصال اقتصاد ايران به اقتصاد منطقه و محيط اطراف از طريق اتصال سرزميني و سرعت بخشيدن به تبادل کالا، کار و سرمايه و توريسم و انرژي است. و در نهایت این­که می­بایست کشورهای منطقه با واقع­بینی ژئوپلیتیکی به تغییر شرایط در دراز مدت اقدام نمایند. ایران و همسایگان می­توانند به­خاطر ظرفیت‌های تاریخی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی مشترک زمینه­های هم­گرایی میان هم را آغاز و به کل منطقه نیز بسط دهند. سیاست­مداران این کشورها باید بدانند که اولین مساله در موضوع هم­گرایی به عنوان یکی از مهم­ترین اهداف ژئوپلیتیکی هر کشوری، تعامل با همسایگان خود است.

دکتر مجتبی رفیعیان، استاد گروه شهرسازی در دانشگاه تربیت مدرس در پاسخ به پرسش­های صورت گرفته-که در پیوست قابل مشاهده­اند- به شرح زیر پاسخ دادند:

ایشان آمایش سرزمین را به عنوان سنگ بنای برنامه­ریزی مطرح کردند. هم­چنین بر این نکته تاکید داشتند که پاسخ به این پرسش که آمایش سرزمین را با چه غلظتی وارد برنامه­ریزی نماییم یعنی در محوریت اساسی برنامه­ها قرار دهیم و یا این­که صرفاً در هماهنگی با برخی نیازها و موضوعاتی که نوعی مصرف فضایی و کنش فضایی دارند،‌ قرار دهیم، چالشی فلسفی و مساله­ای کلیدی است. این­که در نظام برنامه­ریزی، بُرش­های بخشی و یا بُرش­های ملی مد نظر باشند، سوالات مهمی هستند که می­بایستی در انطباق با نظام برنامه­ریزی کشور پاسخ خود را بیابند.آنچه که اقتضائات سرزمینی ما ایجاب می­کند این است که فضای برنامه­ریزی باید مبتنی و متکی بر تفکر و اصول آمایش سرزمین باشد و نظام برنامه­ریزی راهبردی ملی و منطقه­ای می­بایستی بر یک خوانش فضایی و به تعبیر دقیق­تر، بر یک خوانش راهبردی-فضایی متکی باشند. معتقدین به این گفتمان به مفهوم جبر جغرافیایی در پایه­گذاری اصول برنامه­ریزی اعتقادی ندارند اما بر این باورند که می­بایستی ملاحظات جغرافیایی و سرمایه اجتماعی و منابع انسانی را در کنار ملاحظات مکانی(فضایی)، به­صورت توامان مد نظر قرار داد. نمی­توانیم در خطوط کلان تصمیم­گیری کشور خود را از آمایش سرزمین جدا کنیم. آن­چه اتفاق افتاده این است که نظام برنامه­ریزی ملی- منطقه ای ما هم در یک روند زمانی-تاریخی تغییراتی را به خود دیده است. اگر سطح و سیاست اتخاذ شده در ستیران را فصل­الخطاب سیاست­گذاری محسوب نماییم، و آن را نسل اول نگرش متفاوت فضایی به نظام برنامه­­یزی تلقی کنیم، نگرش­ها و سیاست­گذاری­های دهه 70  کشورمان را که منجر به طرح بحث از پایداری و مهندسی نوین فضا شد، می­توانیم نسل دومی به گمان من تصور کنیم که تلاش کرد، مفهومی سیال و پویاتر از آمایش را در الگودهی به نظام برنامه­ریزی ملی کشور در نظر بگیرد و لایه­های خردتر آن را در نظام برنامه­ریزی منطقه­ای و محلی(شهرستانی) وارد کند. در ادامه هم شاید  بتوان نسل سوم و حتی نسل چهارم را مد نظر قرار داد که از نظر معنا و فرآیند، و به ویژه تاکیداتی که بر راهبردی کردن نگرش آمایشی و ورود اندیشه­های آینده­نگاری و عدم قطعیت­ها دارند، قرائت متفاوتی ارائه می­دهند. بنابراین، آمایش سرزمین مفهومی سیال و پویا و نوشونده شد که باید در نظام برنامه­ریزی ما پیاده شود. این تغییر در مفهوم آمایشی، بیان نوعی واقعیت در تغییر اندیشه برنامه­ریزی است که در آن، برنامه­ریزی از معنای اقلیدسی به نااقلیدسی عبور کرده و نظام برنامه­ریزی و مدل حکمرانی را با چالش­های جدیدی مواجه کرده است. نمونه­های زیادی در این خصوص می­توان در ادبیات اخیر برنامه­ریزی بیان کرد، ولی یکی از گفتمان­های جدید در حوزه برنامه­ریزی در این خوانش متفاوت، گفتمان فریدمن است که پنج خصیصه­ی اساسی را مورد توجه قرار می­دهد که به نوعی پایه تغییرات کلی­تر در نگرش­های فکری سیاست­گذاری و برنامه­ریزی است. این خصیصه­ها عبارتند از: 1) هنجاری بودن 2) نوآوری 3) توجه به حوزه سیاسی 4) تاکید هم چنان بر حوزه مکانی[1] 5) حوزه یادگیری اجتماعی.

اگر بخواهیم گفتمان بالا را با شرایط خودمان منطبق کنیم از نظر مفهوم­شناسی و روش­شناسی به نکات جدیدی می­رسیم. مثلاً در روش­شناسی شیوه­های مختلف برنامه­محوری، مساله­محوری و هدف­محوری دنبال شده­اند. از نظر گفتمان روش­شناسی،‌ خوانشی که در برنامه­های قبلی وجود داشته است، عملاً ورود به تکنیک­های متفاوت بوده که خیلی به اندیشه­های فشارهای جهانی وابسته بود. واقعیت این است که یک افتراقی میان آمایش سرزمین و برنامه اتفاق افتاده و دوگانگی در تصمیم­گیری مکانی به­وجود آمده است. از اولین برنامه پنج­ساله کشور اهداف متفاوتی را دنبال کردیم که با دوره­های قبل و بعد ناسازگار بودند. مباحثی چون کاهش تصدی دولت، اقتصاد مقاومتی و … . در مجموع، رابطه مشخصی را از نظر نهادی بین تفکر فضایی با نظام برنامه­ریزی ما ،که از جنس جامع یا استراتژیک بوده، برقرار نکرده است. مهم است که بدانیم چگونه از منابع در تخصیص­های مکانی استفاده کنیم؟

نسل سوم مبتنی بر حوزه­های مدنی و الگوریتم­های مشارکتی است که سند زیردستی به نظام برنامه­ریزی می­دهد. هر چند تحقق چنین چارچوبی یک چالش کلیدی است لیکن با توجه به اتفاقات دهه 90 می­تواند مبنایی برای استفاده در نظام برنامه­ریزی کشور در برنامه هفتم توسعه باشد. نکته مهم دیگر، ضمانت اجرا است. الزام دستگاه­های اجرایی برای رعایت آمایش سرزمین ضرورتی حیاتی است. به دنبال آمایش سرزمین، تخصیص مکانی که اندازه­ها و روابط را مشخص می­کند و مکان­مند شدن صورت می­گیرد و بنابراین، می­تواند نبایدهای سرزمینی را در اختیار نظام برنامه­ریزی قرار دهد.

ایشان در ادامه اظهار داشتند که در پاسخ به سوالات محوری این نشست می­توانم بر موارد زیر تاکید داشته باشم:

در پاسخ به سوال نخست، ماهیت تنوع سرزمینی ایران چه در بُعد درونی (عناصر متشکله) و چه در بُعد بیرونی(روابط و کنش­ها وتعاملات) به گونه­ای است که نمی­تواند به یک همگونی و یکسانی تبدیل شود و اساساً برنامه­هایی که بدون در نظر گرفتن ماهیت این تنوع و ذات هویتی آن، تدوین و یا اجرا شوند، نتیجه مخربی بر بقاء و استمرار تمدنی ایران خواهند داشت. ایران ماهیتی متنوع ولی یکپارچه و هویتمند دارد، به گونه­ای که از مجموعه­ای از زیرعناصر یک پازل هویتی حکایت دارد. این پازل چه در قلمرو تنوع زیستی و یا زیست جمعی و چه در قلمرو هویت فرهنگی نمی­تواند و نباید به یک عنصر هم­سان و هم­شکل تبدیل شود. قطعات پیکره سرزمینی ما ذات خود را در ماهیت متنوع ولی مکمل پیدا کرده است و هر نگرشی برای تنظیم و یا بازتنظیم مناسبات در الگوهای برنامه­ریزی باید به این خصیصه توجه کند و بها دهد و قاعدتاً آمایش سرزمین هم باید این عنصر متنوع سرزمینی را به عنوان یک عنصر وحدت­بخش و رقابتی در درون خود پرورش دهد. اعتقاد من بر این است که اگر برنامه­های توسعه(ملی-منطقه ای) این خصیصه را نادیده بگیرند عملاً به هویت متنوع تاریخی سرزمینی ما بی توجهی کرده­اند. آمایش سرزمین هم ارزش خود را در نظام برنامه­ریزی­های توسعه از ذات این تنوع و توجه به آن در مقیاس و شیوه و مکان مداخله ،اخذ می­کند.

در پاسخ به سوال دوم به صراحت می­توان گفت که در ذات مفهوم نوین آمایش سرزمین، سازگاری و پایداری و هم­زیستی بین الگوهای زیست مکانی که در قالب طیفی از استقرارگاه­ها و سکونتگاه­ها در یک شبکه تعاملی تجلی پیدا می­کند، وجود دارد، نمی­توان در سرزمینی با جلوه­ها و تجلیات متفاوت به دنبال یک الگوی واحد زیست مکانی بود، خطری که متاسفانه عرصه سرزمینی ما را تهدید می­کند، همین نااندام­واره­گی در الگوهای زیست مکانی و عدم توجه به استمرار تنوع و گوناگونی آن­هاست. توان سرزمینی ما به گونه­ای نیست که بتواند حتی با تکیه بر قابلیت­های تکنولوژیکی به الگوی متفاوتی از استقرار دست پیدا کند که امنیت و پایداری در آن حفظ شود. تبعات ناشی از تغییرات جمعیتی این موضوع را در کشور نشان می­دهد که عرصه­هایی از سرزمین دچار واماندگی فضایی و کارکردی شده­اند و به تدریج به مناطقی بی دفاع و رهاشده و فاقد اتصال با نظام برنامه­ریزی کشور تبدیل می­شوند. این خطری نهفته است که قرن­ها تداوم تاریخی و وحدت سرزمینی ایران را با مشکل روبرو خواهد کرد. قطعاً پدیدار شدن الگوهای تغییر (درون وبرون­سرزمینی) موضوعی است که باید در اسناد فضایی مد نظر باشد و ترتیبات مکانی و حتی نهادی مناسب برای مداخله و یا هماهنگی با این تغییرات دیده شود.

در پاسخ به سوال سوم، درک ماهیت و پویایی تغییرات آینده شهرهای ایران کاری بس دشوار است. خوانشی که از روندهای کنونی می­توان درک کرد، تاکید بر این واقعیت است که در بدنه و هرم اندازه­ی شهری کشور، شاهد دگرگونی­های ژرفی هم­چنان خواهیم بود و در عرصه­های مکانی منتخب نیز این روند رو به تزاید هم­چنان ادامه خواهد داشت. این تغییرات هر چند بنا به ملاحظات اقتصادی ناگزیر و حتی ممکن است توجیه­پذیر باشد ولی از منظر آمایشی به رهاسازی عرصه­های ملی و فشار مضاعف بر مناطق منتخب خواهد انجامید که گفته شد ذات تاریخی خود را در تنوع و گوناگونی دنبال کرده­اند. آمایش سرزمین مکلف است این روند را بازتعریف و مهندسی مجدد کند و به عبارتی با سیاست­گذاری­های هدایتی و اقتضایی، بخشی از منابع را برای تحرک­بخشی و باز فعالیت کارکردهای نوین به این مناطق تخصیص دهد. اقتضائات اقتصادی در گفتمان آمایشی کارکرد کمتری پیدا می­کنند و نوعی برنامه­ریزی راهبردی -فضایی با اهداف امنیت ملی و پایداری سرزمینی در اینجا معنا پیدا می­کند.

سوالات چهارم و پنجم و ششم  در یک راستا و چارچوب، دلالتی بر توجه به اولویت­های فضایی در سیاست­گذاری­های سرزمینی دارند. قاعدتاً نمی­توان به الزامات توان سرزمینی بی توجه بود و روابط بین مکان­ها را در الگوی تقسیم کار سرزمینی نادیده گرفت. بایدپذیرفت که زیست روستایی نوعی دگرگونی ماهیتی و تاریخی را تجربه می­کند و ادامه شیوه سنتی آن نه مقدور است و نه منطقی. روستاها در زنجیره ارزش جدید سرزمینی و در قالب سند آمایشی باید بازتعریف شوند. شیوه اتصال زیست روستایی به زیست شهری و چرخه اقتصاد سرزمینی، نکته­ای است که قطعاً باید با ملاحظات متفاوت (و شاید نه صرفاً در تداوم تاریخی آن) لحاظ شود. باید پذیرفت که عرصه­های روستایی با گسترش نگرش­ها و اقتضائات جدید دیگر نمی­توانند به عملکرد سنتی خود ادامه دهند ولی در عین حال نیز باید  بخشی از تنوع زیست سرزمینی ما باقی بمانند. این انتخاب و اندازه و نوع عملکرد تابعی از سند سیاست­گذاری آمایشی خواهد بود که شبکه کارکرد مشترک زیست انسانی- اقتصادی را در قلمرو ملی ما بیان و تعریف می­­کند.

[1] – حوزه مکانی، قدیمی­ترین، قوی­ترین و غالب­ترین خصیصه در اندیشه برنامه­ریزی می­باشد.

مطلب قبلیفصلنامه ذهن؛ برگزیده سیزدهمین جشنواره بین المللی فارابی شد
مطلب بعدیجهان اسلام امروز مدیون فعالیت های امام باقر (ع) است