به گزارش اداره روابط عمومی و اطلاع رسانی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، نخستین میزگرد تخصصی با موضوع ” آمایش سرزمین و پیشرفت پایدار (با تاکید بر برنامه هفتم توسعه)” از سلسله نشست‌های حکمرانی اجتماعی توسط معاونت پژوهشهای اجتماعی و فرهنگی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و مرکز بررسیهای استراتژیک ریاست جمهوری با همکاری نهادهای تحقیقاتی( گروه مطالعات انقلاب اسلامی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، انجمن فناوریهای بومی ایران (دانشگاه صنعتی شریف)، اندیشکده فرهنگ و توسعه و اندیشکده اقتصاد سیاسی امنیت و دفاع از دانشگاه امام صادق(ع)، و موسسه اندیشه و عمل پویا برگزار شد.
در این میزگرد تخصصی، آقایان دکتر پرویز اجلالی استاد موسسه عالی آموزش پژوهش مدیریت و برنامهریزی، دکتر محمد اخباری دانشیار دانشگاه آزاد اسلامی و دکتر مجتبی رفیعیان استاد دانشگاه تربیت مدرس مباحث خود را به ترتیب در محورهای «موانع اجرای آمایش سرزمین و برنامهریزی منطقهای در ایران»، «آینده ژئوپلیتیک منطقه و موقعیت راهبردی ایران از منظر آمایش سرزمین»، «الزامات ناظر بر مدیریت سرزمین با رویکرد آمایشی در برنامه هفتم توسعه» ارائه دادند.
دکتر پرویز اجلالی در پاسخ به پرسشهای مطروحه -که در پیوست میباشند- بدین شرح پاسخ دادند:
اگر پرسشهای مطرح شده را خلاصه کنیم، به یک پرسش اساسی میرسیم و آن اینکه موانع اجرای درست و کامل آمایش سرزمین، برنامهریزی منطقهای و برنامهریزی مشارکتی در ایران امروز کداماند و چگونه میتوان بر آنها فائق آمد؟
ایشان مباحث خود را در سه بخش «آمایش سرزمین»، «برنامهریزی منطقهای» و «برنامهریزی مشارکتی» ارائه دادند و سخنان خود را با هفت پیشنهاد («راهحلها») به پایان رساندند.
الف) آمایش سرزمین
آمایش یعنی شناخت، پیشبینی و تصمیمگیری درباره آینده درازمدت فضای یک سرزمین( دراینجا کشور ایران ). روزگاری فضا به معنای محیط طبیعی و مصنوع به کار میرفت، اما چندین دهه است که معنای فضا کاملا دگرگون شده، حالا فضا را شبکهای از روابط میان محیط زیست، محیط مصنوع، کنشها، افکار، احساسات و خاطرههای انسانها در یک سرزمین میدانند. پس بدین معنا سند آمایش سرزمین از جنس سیاستگذاری و گاه، برنامهریزی دراز مدت است که راهنمای کلان و کلی برای همه سیاستگذاریها و برنامهریزیهای دولت به شمار میآید. پیش از برنامهریزی باید حاضر باشد و همه ارگانهای تصمیمگیری کشور از دولت و مجلس و غیره میبایست تمام تصمیمگیریهای خود را در چارچوب این سند انجام دهند. سند آمایش سرزمین را معمولاً یک بار تهیه میکنند و هرچند وقت یکبار باتوجه به تحولات، اصلاح و تکمیل میشود. آخرین نسخه این سند که به تصویب شورای عالی آمایش رسیده است، تاریخ ۱۳۹۹ را دارد.
از دید من موانع پیش روی اجرای صحیح و کامل آمایش سرزمین در ایران به شرح زیر است :
۱- مانع علمی : شناخت دقیق فضای یک سرزمین و روابط و حرکات درونی وبیرونی آن نیازمند رویکرد و روشهای پژوهش میانرشتهای است. زمینشناسان و اقلیمشناسان و زیستشناسان و جغرافیدانان و اقتصاددانان و جامعهشناسان و انسانشناسان و حقوقدانان همه باید با هم کار کنند تا بتوانند کلیت فضای کشور را به درستی درک کنند. در کشوری مثل ایران که درنظام آموزشیاش دیوارهای بلندی میان رشتهها وجود دارد، کسب وکاربرد مهارت ادغام یافتههای این دانشها واقعاً دشوار است .
۲- مانع فرایندی : نخست اینکه طراحی و اجرای طرح آمایش سرزمین به معنای حداکثری که تاکنون مطرح بوده ( نه محدود به فضای کالبدی) نیازمند هماهنگی و تمرکز پژوهشی میان وزارتخانهها، دانشگاهها، بخش خصوصی، جامعه مدنی و پژوهشگران آزاد میباشد. ایجاد چنین هماهنگی و تمرکزی حتا در کشورهای پیشرفته هم کار سادهای نیست. دوم، اینکه تاکنون طرح آمایش اینگونه تهیه میشده که بخشهای مختلف کشور اولویتها و سیاستهای خود را در اختیار دفتر آمایش سازمان برنامه میگذاشتند و در سازمان برنامه با هم تلفیق میشدهاند، اما راه صحیح در واقع، این بوده که همه بخشها همراه با یکدیگر و بهطور متمرکز طرح آمایش سرزمین را تهیه کنند و طراحان آمایش بدون گفتوگو مجبور به پذیرش اولویتهای بخشها که معمولاً بدون توجه به وضعیت بقیه اقتصاد تهیه میشدهاند، نباشند.کاری که نیازمند حدی از انسجام و هماهنگی است که به دشواری قابل حصول است و سوم اینکه، زمانه از زمانی که ستیران طرح آمایش ملی را انجام میداد در کل جهان و شدیدتر در ایران بسیار دگرگون شده است. امروزه حتا رشد و توسعه اولویت اول نیست. وضعیت محیط زیست و زمین آنچنان خطرناک شده که حفظ طبیعت حتا در وضعی که الان هست و اگر بشود بهبود و ارتقاء آن، اولویتی بسیار بیشتر از رشد و توسعه اقتصادی یافته است . این مشکل در ایران بسیار مبرم است. در کشوری که جنگلها به سرعت رو به نابودیاند، میلیونها هکتار آب گرانقیمت صرف تولید میوههای بی ارزش اقتصادی میشود. در میانکاله پتروشیمی میزنند و دشت های پُر آب خوزستان را خشک میکنند و میخواهند آب از دریای خزر به سمنان بیاورند تا هزار نفر اشتغال ایجادکنند؛ آن هم در سرزمینی که مطابق پیشبینی سازمانهای تخصصی جهانی به سوی بیابان شدن گام بر میدارد، مرکز و محور و اولویت اول هر نوع برنامهریزی دراز مدت ازجمله طرح آمایش میبایست حفظ و ارتقاء محیط زیست ایران باشد. سند آمایش قطعاً باید از این لحاظ اصلاح شود.
۳- مانع اجرایی: مانع بعدی، اجرای ضوابط آمایش سرزمین توسط تصمیمگیران و مجریان در همه سطوح مدیریت کشور است. جالب است بدانیم یکی از مراکزی که در آن ضوابط آمایشی زیرپا گزارده میشود مجلس شورای اسلامی است. نمایندگان برای توسعه حوزه نمایندگی خود و جذب و جلب رایدهندگان از برنامهها و طرحهایی پشتیبانی میکنند که با اصول آمایشی سر سازگاری ندارد اما برای آنها رای و محبوبیت میآورد. استانداران و فرمانداران هم گاه چنین نقشی ایفا میکنند، یعنی کسانی که باید ناظر به اجرای طرح باشند. طرحهایی مثل پتروشیمی در میانکاله و کارخانههای فولاد در خوزستان و اصفهان و کارخانه فولاد در سمنان با انتقال آب از دریای خزر و بسیاری دیگر که با توجه به منافع کوتاهمدت منطقهای و بدون توجه به منافع دراز مدت ملی و به بهانه ایجاد اشتغال ایجاد شدهاند یا میشوند، نمونههایی از چنین طرحهایی هستند و هیچ نظام قدرتمندتری برای نظارت از بالا وجود ندارد. البته در سالهای اخیر جامعه مدنی به کمک آمده و درحد توان به مقابله با اجرای طرحهای ضد محیط زیست و حفاظت از طبیعت پرداخته است .
۴- مانع خارجی : بخشی مهمی از آمایش سرزمین، بهویژه در روایتهای جدید این مفهوم، مربوط به وضعیت زئوپولیتیکی و ژئواکونومیکی کشور و جایگاه آن در ارتباطات بینالمللی است. در این مورد هم در سالهای اخیر تحریمها و مشکلاتی که در ارتباطات بینالمللی و بین منطقهای کشور ایجاد شده، مانع اجرای رهنمودهای طرح آمایش کنونی در باب ایفای کامل نقش استراتژیک ایران در این منطقه از جهان شده است.
ب) برنامهریزی منطقهای
برنامهریزی منطقهای دو معنا دارد: معنای اول آن نیازمند وجود یک واحد جغرافیایی درون کشور است که در حدود معینی و در وظایفی که قانون تعیین کرده، حق تصمیمگیری توسط نمایندگان منتخب خود و مقامات اجرایی محلی داشته باشند. این واحدهای جغرافیایی، «منطقه» خوانده میشوند. ما بدین معنا منطقه نداریم و اگر بخواهیم که منطقه داشته باشیم، نیازمند نوعی اصلاح در نظام تقسیمات کشوری و نظام حکمرانی هستیم. مطابق تئوری در هرکشور سه سطح از تصمیمگیری وجود دارد (اگر نهادهای بینالمللی فراملی را کنار بگذاریم: ملی، میانی، محلی. ما درسطح محلی شوراهای روستا و شهر را ازسویی و شهردار و بخشدار و دهیار را از سوی دیگر داریم، اما در سطح میانی (شهرستان و استان ) هر چند در قانون پیشبینی شده اما شورای انتخابی نداریم. برای مدیریت و برنامهریزی منطقهای در بسیاری از کشورها که مثل ما حکومتهای یکپارچه یا تکساخت دارند(ژاپن، انگلستان)، درسطح میانی هم شورای انتخابی دارند که امکان مشارکت بیشتر مردم و مدیریت و برنامهریزی دقیقتر را فراهم میآورد. ما هم اگر بخواهیم برنامهریزی منطقهای به معنای کامل آن داشته باشیم، به نظر میآید در درجه اول میباید تفکیک دقیق میان وظایف دولت به ملی و منطقهای (ترجیحاً شهرستانی ) داشته باشیم و در برنامهریزی و بودجهبندی و اجرا بدان متعهد بمانیم. سپس به نظر میرسد باید اصلاحاتی در تقسیمات کشوری انجام دهیم، بدین ترتیب که از سویی برای اجتناب از پیچیدگی، یکی از سطوح استان یا شهرستان را برای برنامهریزی منطقهای انتخاب کنیم(ترجیحاً شهرستان) و به لایه دوم میانی (سطح استان) نقش لولا و واسط میان شهرستان و مرکز کشور و همچنین نظارت بر اجرای طرحهای ملی و منطقهای بدهیم و از سوی دیگر در سطح شهرستان، شورای انتخابی شهرستان را تشکیل دهیم و تصمیمگیریهای مربوط به طرحهای منطقهای را با مشارکت این شورا انجام دهیم.
معنای دوم منطقه هم، بخشی از کشور است که به دلایل گوناگون نیازمند کمک از مرکز برای ایجاد تحرک اقتصادی و غلبه بر عقبماندگی یا ایفای نقش منطقهای است. این نوع برنامهریزی منطقهای با دو مشکل روبهروست و امروزه در دنیا هم کمتر اجرا میشود: مشکل اول، اعتبار فراوان است که در شرایط کنونی با توجه به مشکلات اقتصاد کشور در دسترس نیست و عامل دوم، همان فقدان وجود یک نهاد تصمیمگیر منطقهای ( در این نوع برنامهریزی منطقهای معمولاً «منطقه» حداقل به اندازه یک استان و گاه بزرگتر از آن تعریف میشود) است. این موضوع باعث میشود که شرکتهای عمران منطقهای که برای پیشبُرد طرح توسعه منطقه تشکیل میشوند، بهطور طبیعی با ساختار رسمی منطقه( استانداریها، فرمانداریها وادارات کل بخشی ) دچار همپوشانی وظایف و اختلاف شوند و موفق نباشند (مثلاً طرح محور شرق ).
پ) برنامهریزی مشارکتی
منظور از برنامهریزی مشارکتی به سادگی، برنامهریزیای است که در آن فقط مدیران و کارشناسان دولتی در هدفگذاری و اجرای برنامه نقش نداشته باشند، بلکه در هر دو مرحله، مردم مشارکت داشته باشند. این نوع برنامهریزی با برپا ساختن سازوکارهایی برای بحث وگفتوگو با حضور اقشار گوناگون مردم درقالب نهادهای مدنی مثل اصناف، انجمنها، اتحادیهها، احزاب و انواع سمنها تحققپذیر است. نقش رسانههایی مثل مطبوعات، رادیو تلویزیون، تشکیل جلسات حضوری و در سالهای اخیر، فضای مجازی به عنوان بستر این گفتوگوها، و وظیفه کارشناسان برنامهریزی و افراد متخصص برای تسهیلگری و هدایت گفتوگوها بسیار مهم هسنند و این، نیازمند ایجاد فضای آزاد برای اظهار نظر و تشویق اقشار مختلف مردم برای شرکت در گفتوگوهای مربوط به مدیریت و توسعه کشور است، با این امید که وقتی مردم از کوششهای توسعهای دولت آگاه بوده و در آن مشارکت داشته باشند، قدر این فعالیتها را بهتر خواهند دانست و از آنها مراقبت خواهند کرد.
راه حلها
دکتر اجلالی در پایان مباحث خود، هفت راهحل ارائه دادند که عبارتند از:
- طرح آمایش سرزمین بازبینی شده و حفظ و ارتقاء وضعیت محیط زیست کشور به هسته مرکزی طرح تبدیل شود.
- از آنجا که اجرای یک طرح کلان آمایش سرزمین در همه زمینهها در شرایط کنونی نیازمند منابع و تواناییهای کارشناسی و اجرایی است که ممکن است موجود نباشد، بهتر است طرحهای آمایشی اولویتبندی شده و تبدیل به مجموعهای از پروگرامهای مشخص گردد و اجرای آنها به نهادهای بین وزارتخانهای آمایش سرزمین سپرده شود و با دستور بالاترین مقام اجرایی کشور و نظارت مجلس شورای اسلامی به نوبت اجرا شود (مثل طرح سواحل شمال).
- به منظور ارتقاء وضعیت برنامهریزی منطقهای لازم است که در طبقهبندی وظائف حکمرانی به ملی و منطقهای (میانی) و محلی، بازنگری شده و وظایف به دقت تفکیک شوند و وظایف سطح منطقهای (میانی) به مدیریت این سطح واگذار گردد. بدیهی است برنامههای سطح میانی (منطقهای) بهمنظور اطمینان یافتن از عدم مغایرت این تصمیمات با اهداف کلان بخش ملی و آمایشی و تعادل میان منابع و مصارف، این برنامهها میبایست توسط سطح ملی کنترل شوند.
- پیشنهاد میشود برای فرار از پیچیدگی یکی از سطوح استان یا شهرستان(ترجیحاً شهرستان ) را به عنوان سطح میانی (منطقهای) تعریف کرد و در آن سطح، شوراهای شهرستان را فعال نمود و تهیه برنامههای توسعه منطقهای را در محدوده وظایف منطقهای به این شوراها و فرمانداران سپرد. سطح استان میتواند همچون رابط مرکز کشور و شهرستان، ناظر بر اجرای طرحهای ملی و هماهنگکننده برنامههای شهرستانها عمل کند.
- درمورد برنامهریزی منطقهای به معنای دوم آن که البته امروزه درجهان کمتر رایج است، اگر «منطقه» بزرگتر از استان تعریف شود، میتوان اجرای آن را به شورایی متشکل از استانداران و نمایندگانی از شورای شهرستانهایی که شهر به آنها مربوط میشود، سپرد و از تعریف سطح جدیدی به نام «منطقه» و پیچیدهتر کردن نظام تقسیمات کشوری و حکمرانی اجتناب کرد.
- برای تحقق برنامهریزی مشارکتی میبایست در مرحله اول با استفاده از دانشگاهها، رسانههای محلی و با تشکیل جلسات درباره مسائل حفظ محیط زیست و توسعه «منطقه»، بحث و گفتوگوی وسیع راه انداخت و گروههای مختلف مردم را درقالب نهادهای مدنی بر حسب صلاحیت به شرکت در این گفتوگوها تشویق کرد.
- در مرحله بعد باید برحسب موضوعهای برنامهریزی شوراهای مشورتی تشکیل داد. در این شوراها مدیران و کارشناسان دولتی و نمایندگان مجلس شورای اسلامی در مرکز و نمایندگان شوراها در سطح میانی در کنار نمایندگان اتحادیه ها، صنوف و انجمنها و سمنهای مربوط به همه شهروندانی که به نحوی کار و زندگیشان به آن موضوع مربوط میشود، شرکت خواهند داشت. وظیفه این شوراها تفهیم اهداف توسعهای و نزدیک کردن منافع و علائق گروههای اجتماعی مختلف مرتبط با موضوع برنامهریزی خواهد بود، به نحوی که تا حد امکان نوعی اقناع و وحدت نظر برای تحقق پروگرامهای برنامههای توسعه بهوجود آید.
دکتر محمد اخباری، دانشیار دانشگاه آزاد اسلامی، در پاسخ به پرسشهای مطرح شده-که در پیوست آورده شدهاند- به شرح زیر پاسخ گفتند:
در ابتدا فرمایش رسول اکرم(ص) را یادآوری کردند: «من از فقر و مسائل اقتصادی برای امتم نگران نیستم ولی از بی تدبیری در امور که باعث از بین رفتن آنها میشود، هراسانم». واقعیت این است که جهان کنونی آکنده از رقابت و گسترش تجارت و فناوریهای برتر است و برای پاسخگویی به مسائل مختلف، تشخیص شرایط جدید نظام بینالملل ضروری است. از اینرو، بحث بنده در مورد آینده ژئوپلیتیک منطقه و موقعیت راهبردی ایران از منظر آمایش سرزمین میباشد. برنامههای توسعه کشور، امور محور و بدون اولویت بودهاند. لازم است استراتژی ژئوپلیتیک آگاهانه و شناخت آینده بر اساس ساختار نظام یافته دیدهبانی و پویش محیطی بر اساس آمایش سرزمین صورت گیرد. دوره کنونی، دوره گذار ژئوپلیتیکی جدید است. از دهه پایانی قرن بیستم شاهد بینظمی، رقابت شدید، ظهور بازیگران جدید، عدم توازن قدرت، رشد تروریسم، و هویتگرایی هستیم. جهان در مرحله بی ثباتی و یا نوعی سیالیت ژئوپلیتیکی به سر میبرد. در ماده ۴ سند ملی آمایش سرزمین به راهبردها و سیاستهای سرزمینی اشاره شده است. در ماده ۴ به مواردی چون «ایجاد و ارتقاء پیوندها و مناسبات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با کشورهای منطقه و جهان»، «تقویت نقش مفصلی کشور در شبکه گذرراههای ترانزیتی منطقهای و بینالمللی»، و «شبکهسازی و ایجاد زنجیرههای جدید تولید بینالمللی و ارتقاء جایگاه بینالمللی کشور در بازارهای جهانی بهویژه در زمینه انرژی و توسعه مبادلات منطقهای و بینالمللی» تصریح شده است. در مصوبات کمیسیون مشترک سیاستهای کلی برنامه هفتم نیز بر «ارتقاء جایگاه جمهوری اسلامی ایران در محیط بینالملل با تاکید بر کنشگری فعال در دیپلماسی رسمی و عمومی به منظور ارتقای گسترش تعاملات موثر با همسایگان، کشورهای منطقه و جایگاه جمهوری اسلامی ایران در محیط بینالملل با تاکید بر کشورهای اسلامی» تاکید شده است. همچنین به راهبرد منطقهمحور مقاومت و راهبرد نگاه به شرق با ایجاد تحول و ظرفیتسازی ارزشی و انقلابی در نیروی انسانی، و تحول و کارآمدسازی سازوکارهای دستگاه دیپلماسی و هماهنگی و همکاری هدفمند دیپلماسی و هماهنگی و همکاری هدفمند و موثر سازمانها و نهادهای مسئول در امور خارجی، توجه شده است. تقویت رویکرد اقتصادمحور سیاست خارجی نیز مورد تاکید میباشد. واقعیت این است که ماهیت روابط در منطقه یکی از این سه حالت را دارد: دوستی، دشمنی و رقابت. روابط در هر یک از سه حالت یاد شده در شرایطی، شکل گرفته و تغییر میکنند. اکنون شاهد ﺳــﺎﺧﺘﺎر ﻧﺎﻣﺘﻮازن ﻗﺪرت، ﺗﻼش ﺑﺮﺧﯽ ﺑﺎزﯾﮕﺮان ﺑﺮای ﺗﻐﯿﯿﺮ ﺳــﺎﺧﺘﺎر ﻗﺪرت ﺑﻪﻧﻔﻊ ﺧﻮد، ﮐﺸــﻤﮑﺶ ﺑﺮ ﺳــﺮ ﻗﺪرت و رﻫﺒﺮی ﻣﻨﻄﻘﻪای هستیم. ﺗﺮﮐﯿﺐ دوﻟﺖﻫﺎی ﻣﻮﺟﻮد در ﻣﻨﻄﻘﻪ جنوب غرب آسیا هم، مهم و تاثیرگذار است. همچنین وﺟﻮد ﻋﻨﺎﺻﺮ ﻣﺬﻫﺒﯽ، ﻗﻮﻣﯿﺖ، ﻣﺴﺎﺋﻞ ژﺋﻮﭘﻠﯿﺘﯿﮑﯽ و اﯾﺪﺋﻮﻟﻮژﯾﮑﯽ، ﺗﻘﺎﺑﻞ ﺑﯿﻦ اﯾﺮاﻧﯽﻫﺎ و اﻋﺮاب و ﯾﺎ ﺑﯿﻦ اﻋﺮاب و ﺗﺮک ﻫﺎ، ﻣﺸـــﮑﻼت ﻧﺎ اﻣﻨﯽ ﮐﺮدﻫﺎ، ﮐﺸـــﻤﮑﺶ ﺑﯿﻦ ﻓﻠﺴﻄﯿﻨﯽﻫﺎ و اﺳﺮاﺋﯿﻞ، موضوعاتی مانند سوریه، عراق، یمن و … ﻋﻮاﻣﻞ ﻣﻬﻤﯽ ﻫﺴﺘﻨﺪ ﮐﻪ ﭘﻮﯾﺶﻫﺎیِ ﮐﺸﻤﮑﺶزا را در جنوب غرب آسیا در ﺳﻄﺢ ﻣﻨﻄﻘﻪای تعریف میکنند.
ژئوپلیتیک جنوب غرب آسیا از سه منبع تاثیر پذیرفته و شکل میگیرد: نخست، سطح نظام بینالملل، دوم، سطح منطقهای که بیشترین آسیب را از نزاع ژئوپلیتیک قدرتهای بزرگ خواهد دید، و سوم، سطح ملی مسائل ژئوپلیتیکی در این منطقه. در این منطقه با تراکم تهدیدهای پیرامونی، مرزهای کنترل ناپذیر، و فقدان چتر حمایتی بینالمللی روبرو هستیم. در مباحث همسایگی، بررسیهای آمایشی واقعیتهای مهمی را آشکار میسازد. به عنوان مثال، بررسی آمایشی ترکیه نشان میدهد که موازنه منفی با این کشور زیاد است و میبایستی اصلاح شود.
علاوه بر این، از جمله سیاستهای اعلام شده کشور، توسعه روابط با همسایگان و قرار دادن آن در کانون دیپلماسی اقتصادی کشور است. مطالعات نشان میدهد که سهم محیط همسایگی ایران در اقتصاد جهانی حدود ۵ درصد است، حال آنکه این سهم طی ۷۰ سال اخیر نیز چندان تغییر نکرده است. بنابراین، ایران در تعامل صرف با همسایگان در واقع با ۵ درصد اقتصاد جهانی تعامل میکند. داده‌های آماری نشان میدهند که ایران جایگاهی در میان شرکای تجاری کلیدی اغلب کشورهای همسایه ندارد. به دیگر سخن، ایران بازار صادراتی و وارداتی مهمی برای اغلب همسایگان محسوب نمیشود. موقعیت ضعیف ایران در بازارهای همسایه، یکی دیگر از عواملی است که بر نگرش آنها در قبال ایران تاثیر منفی می‌گذارد.
کشورهای منطقه همچون ترکیه، پاکستان، امارات‌‌متحده‌عربی و سایر اعضای شورای همکاری خلیج‌فارس، چشم‌انداز بلندمدتی را برای شکل‌دهی به ارتقای جایگاه خود در اقتصاد جهانی تعریف کردهاند که در هیچ یک از این چشم‌اندازها، منطقه، در اولویت نخست این کشورها قرار ندارد و هدف بلندمدت کشورهای منطقه، نقش‌آفرینی در زنجیرههای جهانی ارزش و ارتقای موقعیت این کشورها در این زنجیره‌ها است. از این نظر، برونگرایی یک ضرورت است. رویکرد برون‌گرا، بر بهرهبرداری حداکثری از فرصت‌های موجود در جهان خارج به منظور پیشبرد اهداف و دست‌یابی به رشد موفق در بازار از طریق بهره‌گیری از دانش فنی و سرمایه، متمرکز شده است، بنابراین، این رویکرد یک ضرورت اساسی است و نه صرفاً یک انتخاب.
اخیرا کتابی از دانشگاه ملی سنگاپور با عنوان کانکتوگرافی (Connectography) چاپ شده است که به نوعی سعی در بازتعریف اهمیت جهانی شدن و وابستگی متقابل به عنوان موتور متحرک توسعه و امنیت در صحنه جهانی دارد. ایده اصلی کتاب این است که ترکیب «اتصال (connectivity) و جغرافیا(geography) » به نوعی آینده امورات جهانی را شکل میدهند. نویسنده معتقد است که حمل ونقل جهانی، انرژی و زیرساختهای ارتباطاتی که زنجیره عرضه را به ویژه در شهرهای بزرگ و با ایجاد کریدورهای وسیع تبادلات اقتصادی، تسهیل میکنند یک شبکه تمدن جهانی با پویاییهای پیچیده قدرت ایجاد میکنند. او معتقد است که مرزهای سیاسی رفته رفته کم رنگ میشوند و شکلگیری «زنجیرههای عرضه جهانی» مهمترین منبع قدرت برای کشورها میشوند. از نظر نویسنده با اتصال (connectivity)، کشورها بر منابع توزیع جهانی، بازار انرژی، تولیدات صنعتی، منابع مالی و تکنولوژی و دانش و هوش مسلط میشوند. بنابراین، به اهمیت یافتن منطق جغرافیا و اتصال سرزمینی با منطقه، به عنوان ملاک رشد و توسعه اقتصادی میتوان اشاره کرد. بر این اساس باید به این پرسش پاسخ داد که چگونه اینها میتوانند ملاک تولید ثروت و امنیت برای ایران باشند؟ جبر جغرافیایی، تاریخی و فرهنگی، ما را مجبور میکند توجه ویژهای به منطقه داشته باشیم. همه کشورها به محیط اطراف خود اولویت میدهند، چون محیطی امن و باثبات میخواهند. اما درباره اینکه منطقه چه به ما میدهد؟ باید توجه داشته باشیم ظرفیت اقتصادی ایران با تکنولوژی متوسط تولیدی (اتومبیل، وسایل خانگی و…) که دارد، بیشتر در منطقه به چشم میآید. به نظرم تکیه بر ظرفیتهای منطقهای به دلیل اتصال سرزمینی و تاریخی با محیط اطراف میتواند به توسعه ایران کمک کند.
اما با صفبندیهای جدید سیاسی علیه ایران و محدودیتهای اقتصادی کشور چگونه میشود این راهبردها را عملیاتی کرد؟ منطق و ویژگیهای آن کداماند؟ حتماً جمهوری اسلامی ایران چالشهایی جدی در صحنه روابط بینالمللی و منطقهای خواهد داشت، اما اینها لزوماً به معنای متوقف شدن نیست. به نظرم این استراتژی در سه حوزه باید عملیاتی شود:
نخست، رابطه بین دولت (state) و مردم، بازتعریف و اعتمادسازی شود. بدون تعارف مردم از وضعیت اقتصادی، بحرانهای اکوسیستمی (موضوع آب، گرد و غبار و محیط زیست)، فرار مغزها، بوروکراسی عریض و طویل دولتی و بهطور کلی مدیریت ناکارآمد اداری، به ویژه در سطوح متوسط و فساد مالی ناراحتند و در شان خود نمیدانند. برجام هم که به نتایج دلخواه اقتصادی منجر نشد و همزمان تهدیدات نظامی و فشارهای سیاسی به ایران وارد میشود. حل اینها زمانبر است، اما به هرحال مردم باید دوباره به state (مجموع دولت و حاکمیت) اعتماد کنند تا انسجام ملی از طریق اهمیت دادن به نفع جمعی که لازمه شکلگیری یک دولت قوی در داخل است، فراهم شود.
دوم و مهمتر، بهرهبرداری از موقعیت و برتری ژئوپلیتیک کشور برای ایفای نقش سیاسی-استراتژیک مناسب در منطقه و محیط اطراف است که برای امنیت بینالملل حائز اهمیت است. برخورد تهاجمی با تروریسم، حضور فعال و ابتکارمحور در حل بحرانهای منطقهای، تقویت دولتهای فراگیر در منطقه و غیره همگی بر اهمیت ژئوپلیتیک ایران در صحنه بینالمللی میافزایند. از این لحاظ باید تهدیدات جدید در محاسبات امنیت ملی ایران، بازتعریف شوند. به بیان دیگر، ایران باید به دنبال یک «بازی بزرگ» در خاورمیانه بوده و دائماً بر ارزش استراتژیک نقش خود تاکید کند. به هرحال، ضعف اقتصادی ایران مانع از ایفای نقش ژئوپلیتیک آن در منطقه نمیشود.
سوم ، خروج اقتصاد ایران از جنبه روزمرگی و جنبه استراتژیک گرفتن است. نمیشود پول درآورد و صرف یارانه دادن و … کرد. راه خروج از این وضعیت که در بالا هم گفتم، تنوعسازی اقتصادی با تکیه بر تولید ملی و اتصال اقتصاد ایران به اقتصاد منطقه و محیط اطراف از طریق اتصال سرزمینی و سرعت بخشیدن به تبادل کالا، کار و سرمایه و توریسم و انرژی است. و در نهایت اینکه میبایست کشورهای منطقه با واقعبینی ژئوپلیتیکی به تغییر شرایط در دراز مدت اقدام نمایند. ایران و همسایگان میتوانند بهخاطر ظرفیتهای تاریخی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی مشترک زمینههای همگرایی میان هم را آغاز و به کل منطقه نیز بسط دهند. سیاستمداران این کشورها باید بدانند که اولین مساله در موضوع همگرایی به عنوان یکی از مهمترین اهداف ژئوپلیتیکی هر کشوری، تعامل با همسایگان خود است.
دکتر مجتبی رفیعیان، استاد گروه شهرسازی در دانشگاه تربیت مدرس در پاسخ به پرسشهای صورت گرفته-که در پیوست قابل مشاهدهاند- به شرح زیر پاسخ دادند:
ایشان آمایش سرزمین را به عنوان سنگ بنای برنامهریزی مطرح کردند. همچنین بر این نکته تاکید داشتند که پاسخ به این پرسش که آمایش سرزمین را با چه غلظتی وارد برنامهریزی نماییم یعنی در محوریت اساسی برنامهها قرار دهیم و یا اینکه صرفاً در هماهنگی با برخی نیازها و موضوعاتی که نوعی مصرف فضایی و کنش فضایی دارند، قرار دهیم، چالشی فلسفی و مسالهای کلیدی است. اینکه در نظام برنامهریزی، بُرشهای بخشی و یا بُرشهای ملی مد نظر باشند، سوالات مهمی هستند که میبایستی در انطباق با نظام برنامهریزی کشور پاسخ خود را بیابند.آنچه که اقتضائات سرزمینی ما ایجاب میکند این است که فضای برنامهریزی باید مبتنی و متکی بر تفکر و اصول آمایش سرزمین باشد و نظام برنامهریزی راهبردی ملی و منطقهای میبایستی بر یک خوانش فضایی و به تعبیر دقیقتر، بر یک خوانش راهبردی-فضایی متکی باشند. معتقدین به این گفتمان به مفهوم جبر جغرافیایی در پایهگذاری اصول برنامهریزی اعتقادی ندارند اما بر این باورند که میبایستی ملاحظات جغرافیایی و سرمایه اجتماعی و منابع انسانی را در کنار ملاحظات مکانی(فضایی)، بهصورت توامان مد نظر قرار داد. نمیتوانیم در خطوط کلان تصمیمگیری کشور خود را از آمایش سرزمین جدا کنیم. آنچه اتفاق افتاده این است که نظام برنامهریزی ملی- منطقه ای ما هم در یک روند زمانی-تاریخی تغییراتی را به خود دیده است. اگر سطح و سیاست اتخاذ شده در ستیران را فصلالخطاب سیاستگذاری محسوب نماییم، و آن را نسل اول نگرش متفاوت فضایی به نظام برنامهیزی تلقی کنیم، نگرشها و سیاستگذاریهای دهه ۷۰ کشورمان را که منجر به طرح بحث از پایداری و مهندسی نوین فضا شد، میتوانیم نسل دومی به گمان من تصور کنیم که تلاش کرد، مفهومی سیال و پویاتر از آمایش را در الگودهی به نظام برنامهریزی ملی کشور در نظر بگیرد و لایههای خردتر آن را در نظام برنامهریزی منطقهای و محلی(شهرستانی) وارد کند. در ادامه هم شاید بتوان نسل سوم و حتی نسل چهارم را مد نظر قرار داد که از نظر معنا و فرآیند، و به ویژه تاکیداتی که بر راهبردی کردن نگرش آمایشی و ورود اندیشههای آیندهنگاری و عدم قطعیتها دارند، قرائت متفاوتی ارائه میدهند. بنابراین، آمایش سرزمین مفهومی سیال و پویا و نوشونده شد که باید در نظام برنامهریزی ما پیاده شود. این تغییر در مفهوم آمایشی، بیان نوعی واقعیت در تغییر اندیشه برنامهریزی است که در آن، برنامهریزی از معنای اقلیدسی به نااقلیدسی عبور کرده و نظام برنامهریزی و مدل حکمرانی را با چالشهای جدیدی مواجه کرده است. نمونههای زیادی در این خصوص میتوان در ادبیات اخیر برنامهریزی بیان کرد، ولی یکی از گفتمانهای جدید در حوزه برنامهریزی در این خوانش متفاوت، گفتمان فریدمن است که پنج خصیصهی اساسی را مورد توجه قرار میدهد که به نوعی پایه تغییرات کلیتر در نگرشهای فکری سیاستگذاری و برنامهریزی است. این خصیصهها عبارتند از: ۱) هنجاری بودن ۲) نوآوری ۳) توجه به حوزه سیاسی ۴) تاکید هم چنان بر حوزه مکانی[۱] ۵) حوزه یادگیری اجتماعی.
اگر بخواهیم گفتمان بالا را با شرایط خودمان منطبق کنیم از نظر مفهومشناسی و روششناسی به نکات جدیدی میرسیم. مثلاً در روششناسی شیوههای مختلف برنامهمحوری، مسالهمحوری و هدفمحوری دنبال شدهاند. از نظر گفتمان روششناسی، خوانشی که در برنامههای قبلی وجود داشته است، عملاً ورود به تکنیکهای متفاوت بوده که خیلی به اندیشههای فشارهای جهانی وابسته بود. واقعیت این است که یک افتراقی میان آمایش سرزمین و برنامه اتفاق افتاده و دوگانگی در تصمیمگیری مکانی بهوجود آمده است. از اولین برنامه پنجساله کشور اهداف متفاوتی را دنبال کردیم که با دورههای قبل و بعد ناسازگار بودند. مباحثی چون کاهش تصدی دولت، اقتصاد مقاومتی و … . در مجموع، رابطه مشخصی را از نظر نهادی بین تفکر فضایی با نظام برنامهریزی ما ،که از جنس جامع یا استراتژیک بوده، برقرار نکرده است. مهم است که بدانیم چگونه از منابع در تخصیصهای مکانی استفاده کنیم؟
نسل سوم مبتنی بر حوزههای مدنی و الگوریتمهای مشارکتی است که سند زیردستی به نظام برنامهریزی میدهد. هر چند تحقق چنین چارچوبی یک چالش کلیدی است لیکن با توجه به اتفاقات دهه ۹۰ میتواند مبنایی برای استفاده در نظام برنامهریزی کشور در برنامه هفتم توسعه باشد. نکته مهم دیگر، ضمانت اجرا است. الزام دستگاههای اجرایی برای رعایت آمایش سرزمین ضرورتی حیاتی است. به دنبال آمایش سرزمین، تخصیص مکانی که اندازهها و روابط را مشخص میکند و مکانمند شدن صورت میگیرد و بنابراین، میتواند نبایدهای سرزمینی را در اختیار نظام برنامهریزی قرار دهد.
ایشان در ادامه اظهار داشتند که در پاسخ به سوالات محوری این نشست میتوانم بر موارد زیر تاکید داشته باشم:
در پاسخ به سوال نخست، ماهیت تنوع سرزمینی ایران چه در بُعد درونی (عناصر متشکله) و چه در بُعد بیرونی(روابط و کنشها وتعاملات) به گونهای است که نمیتواند به یک همگونی و یکسانی تبدیل شود و اساساً برنامههایی که بدون در نظر گرفتن ماهیت این تنوع و ذات هویتی آن، تدوین و یا اجرا شوند، نتیجه مخربی بر بقاء و استمرار تمدنی ایران خواهند داشت. ایران ماهیتی متنوع ولی یکپارچه و هویتمند دارد، به گونهای که از مجموعهای از زیرعناصر یک پازل هویتی حکایت دارد. این پازل چه در قلمرو تنوع زیستی و یا زیست جمعی و چه در قلمرو هویت فرهنگی نمیتواند و نباید به یک عنصر همسان و همشکل تبدیل شود. قطعات پیکره سرزمینی ما ذات خود را در ماهیت متنوع ولی مکمل پیدا کرده است و هر نگرشی برای تنظیم و یا بازتنظیم مناسبات در الگوهای برنامهریزی باید به این خصیصه توجه کند و بها دهد و قاعدتاً آمایش سرزمین هم باید این عنصر متنوع سرزمینی را به عنوان یک عنصر وحدتبخش و رقابتی در درون خود پرورش دهد. اعتقاد من بر این است که اگر برنامههای توسعه(ملی-منطقه ای) این خصیصه را نادیده بگیرند عملاً به هویت متنوع تاریخی سرزمینی ما بی توجهی کردهاند. آمایش سرزمین هم ارزش خود را در نظام برنامهریزیهای توسعه از ذات این تنوع و توجه به آن در مقیاس و شیوه و مکان مداخله ،اخذ میکند.
در پاسخ به سوال دوم به صراحت میتوان گفت که در ذات مفهوم نوین آمایش سرزمین، سازگاری و پایداری و همزیستی بین الگوهای زیست مکانی که در قالب طیفی از استقرارگاهها و سکونتگاهها در یک شبکه تعاملی تجلی پیدا میکند، وجود دارد، نمیتوان در سرزمینی با جلوهها و تجلیات متفاوت به دنبال یک الگوی واحد زیست مکانی بود، خطری که متاسفانه عرصه سرزمینی ما را تهدید میکند، همین ناانداموارهگی در الگوهای زیست مکانی و عدم توجه به استمرار تنوع و گوناگونی آنهاست. توان سرزمینی ما به گونهای نیست که بتواند حتی با تکیه بر قابلیتهای تکنولوژیکی به الگوی متفاوتی از استقرار دست پیدا کند که امنیت و پایداری در آن حفظ شود. تبعات ناشی از تغییرات جمعیتی این موضوع را در کشور نشان میدهد که عرصههایی از سرزمین دچار واماندگی فضایی و کارکردی شدهاند و به تدریج به مناطقی بی دفاع و رهاشده و فاقد اتصال با نظام برنامهریزی کشور تبدیل میشوند. این خطری نهفته است که قرنها تداوم تاریخی و وحدت سرزمینی ایران را با مشکل روبرو خواهد کرد. قطعاً پدیدار شدن الگوهای تغییر (درون وبرونسرزمینی) موضوعی است که باید در اسناد فضایی مد نظر باشد و ترتیبات مکانی و حتی نهادی مناسب برای مداخله و یا هماهنگی با این تغییرات دیده شود.
در پاسخ به سوال سوم، درک ماهیت و پویایی تغییرات آینده شهرهای ایران کاری بس دشوار است. خوانشی که از روندهای کنونی میتوان درک کرد، تاکید بر این واقعیت است که در بدنه و هرم اندازهی شهری کشور، شاهد دگرگونیهای ژرفی همچنان خواهیم بود و در عرصههای مکانی منتخب نیز این روند رو به تزاید همچنان ادامه خواهد داشت. این تغییرات هر چند بنا به ملاحظات اقتصادی ناگزیر و حتی ممکن است توجیهپذیر باشد ولی از منظر آمایشی به رهاسازی عرصههای ملی و فشار مضاعف بر مناطق منتخب خواهد انجامید که گفته شد ذات تاریخی خود را در تنوع و گوناگونی دنبال کردهاند. آمایش سرزمین مکلف است این روند را بازتعریف و مهندسی مجدد کند و به عبارتی با سیاستگذاریهای هدایتی و اقتضایی، بخشی از منابع را برای تحرکبخشی و باز فعالیت کارکردهای نوین به این مناطق تخصیص دهد. اقتضائات اقتصادی در گفتمان آمایشی کارکرد کمتری پیدا میکنند و نوعی برنامهریزی راهبردی -فضایی با اهداف امنیت ملی و پایداری سرزمینی در اینجا معنا پیدا میکند.
سوالات چهارم و پنجم و ششم در یک راستا و چارچوب، دلالتی بر توجه به اولویتهای فضایی در سیاستگذاریهای سرزمینی دارند. قاعدتاً نمیتوان به الزامات توان سرزمینی بی توجه بود و روابط بین مکانها را در الگوی تقسیم کار سرزمینی نادیده گرفت. بایدپذیرفت که زیست روستایی نوعی دگرگونی ماهیتی و تاریخی را تجربه میکند و ادامه شیوه سنتی آن نه مقدور است و نه منطقی. روستاها در زنجیره ارزش جدید سرزمینی و در قالب سند آمایشی باید بازتعریف شوند. شیوه اتصال زیست روستایی به زیست شهری و چرخه اقتصاد سرزمینی، نکتهای است که قطعاً باید با ملاحظات متفاوت (و شاید نه صرفاً در تداوم تاریخی آن) لحاظ شود. باید پذیرفت که عرصههای روستایی با گسترش نگرشها و اقتضائات جدید دیگر نمیتوانند به عملکرد سنتی خود ادامه دهند ولی در عین حال نیز باید بخشی از تنوع زیست سرزمینی ما باقی بمانند. این انتخاب و اندازه و نوع عملکرد تابعی از سند سیاستگذاری آمایشی خواهد بود که شبکه کارکرد مشترک زیست انسانی- اقتصادی را در قلمرو ملی ما بیان و تعریف میکند.
[۱] – حوزه مکانی، قدیمیترین، قویترین و غالبترین خصیصه در اندیشه برنامهریزی میباشد.
