حکمرانی خوب و الزامات سازه‌ای شفافیت

به گزارش اداره روابط عمومی و اطلاع رسانی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، در راستای برگزاری همایش ملی حکمرانی اسلامی نشست علمی با موضوع حکمرانی خوب و الزامات سازه‌ای شفافیت (با تأکید بر اسناد فرادستی جمهوری اسلامی ایران)، سه شنبه ۲۷ دیماه سال جاری توسط گروه سیاست پژوهشگاه با همکاری پژوهشکده علوم و اندیشه سیاسی پژوهشگاه علوم و فرهنگ اسلامی و انجمن مطالعات سیاسی حوزه علمیه به صورت حضوری و مجازی برگزار شد.

در این نشست علمی دکتر علیرضا زهیری به ایراد سخنرانی پرداخت که متن آن را در ادامه می خوانید:

در سه دهه گذشته میلادی، بحث هایی در اروپا و نهادهای جهانی شکل گرفت که بحث از مشارکت فعالانه مردم طرح شد که بحث حکمرانی خوب برجسته گردید.  حکمرانی با نهادهای  خارج از قدرت شکلی دیگر یافت که با تجربه نهادهای مختلف بود که ناشی از مشکلات کشورهای در حال توسعه بود. حکمرانی قاعده ای همیشگی و همه جایی نیست و بیشتر بر سازه ها و تجربه های کشورها مبتنی است و گاه با مشکلاتی روبرو می شود. لذا شکل جدید از حکمرانی به وجود آمده است از جمله حکمرانی شبکه ای که بحثی تازه ار حکمرانی به وجود آورده است.

در حکمرانی، شیوه ای از اداره امور عمومی به وجود آمد و از مولفه های هشت گانه حکمرانی، بحث شفافیت انتخاب شد. در همه تعاریف حکمرانی شفافیت وجود دارد که بسیار مهم است و سازه ای مهم از حکمرانی است. سازه های هشت گانه حکمرانی در طول هم نیستند بلکه به صورت چرخه هستند که هر کدام از آنها در جایگاه خود مهم اند و شبکه ای را به وجود می آورند. در بسیاری از جوامع، همه عناصر حکمرانی به یک اندازه دیده نمی شود و هر کدام از جوامع، در برخی عناصر، بهتر بوده اند.

حکمرانی خوب اساسا ایدئولوژی نیست و بلکه تجربه است که از برخی کشورها گرفته شده. گاهی هم تصریح شده است که عناصر بومی باید لحاظ شده است و حتی تصریح کرده اند که ما نمی توانیم اندیشه اسلامی را نادیده بگریم، بلکه باید اندیشه های بومی را هم در نظر داشت. در حکمرانی خوب و  بیانیه بانک جهانی هم آمده است که ارزشهای اسلامی را نمی توان نادیده گرفت. آنها می گویند بر اساس ارزشهای اسلامی عمل کنید و بومی کنید. ما باید ازتجربه های حکمرانی دیگر کشورها بهره بگیریم و اشکالی نداره که اگر با دین مغایرتی ندارد‌، آن را بپذیریم.

بسیاری از مطالعات نشان می دهد که گویی همه عناصر به نحوی باید در کنار شفافیت قرار گیرند. نظام‌های مردم سالار علاوه بر انتخابات تاکید بر پاسخگویی و مسئولیت دارند. شفافیت یعنی آگاهی از فرایند امور سیاسی و عنصری برای مهار قدرت سیاسی. این امر برای آن بوده که فساد همه جوامع با آن مواجه بوده اند و یکی از راهکارها شفافیت بیان شده است.

نظام جمهوری اسلامى به‌رغم توفيقات متعددی كه در طول حيات خود داشته، به اقرار نخبگان رسمى و غير رسمى با معضلات و چالش هايى نيز روبه رو بوده كه كارآمدی آن را با اختلال مواجه ساخته است. وجود فساد و نبود شفافیت یکی از معضلات فراگیری است که گریبان بسیاری از کشورهای در حال توسعه، از جمله ایران را گرفته و هزینه‌های فراوان سیاسی، اقتصادی و اجتماعی را درپی داشته است. شفافیت به مفهوم آشکاربودن اطلاعات دولتی و حق دسترسی شهروندان به آن اطلاعات به عنوان عامل مؤثر در جلوگیری از فساد و سوء استفاده از قدرت دولتی از نشانگان حکمرانی مطلوب است. در حال حاضر به رغم وجود الزامات سازهای شفافیت در اسناد بالادستی، نبود ترتیبات نهادی مانند ابهام در سامانه های سیاسی، شکاف میان قوانین و اقدامات دولتی، پایین بودن ضریب پاسخگویی نظام سیاسی، ضعف در نهادمندی سیاسی و نبود نهادهای مدنی فعال، بوروکراسی غیرشفاف و دشواری دسترسی به اطلاعات، وجود نهادهای نظارتی ناکارآمد و وجود ابهام و پیچیدگی در قوانین و مقررات، به کاهش شفافیت انجامیده و در نتیجه زمینههای گسترش فساد را فراهم ساخته است.

از این رو در الگوی حکمرانی خوب به مؤلفه‌های شفافیت و پاسخگویی برای بهینه‌سازی فرایند حکمرانی توجه شده است. شفافیت و مبارزه با فساد به عنوان پاشنه آشیل کارآمدی نظام سیاسی و حکمرانی خوب ربط وثیقی با سایر کارویژهها و بلکه ساختار حکمرانی دارد و از این جهت اهمیت فزایندهای دارد. از آنجایی که گسترش شفافیت تحت تأثیر گسترش مردمسالاری و توسعه نهادهای مدنی بوده است بنابراین این مؤلفه یک رابطه دیالکتیک با چگونگی ساختار حکمرانی دارد. از سوی دیگر شفافیت، تقریباً با سایر مؤلفه‌های کارکردی حکمرانی خوب ارتباط دارد. لازمه شفافیت، پاسخگوبودن حاکمیت، مسئولیت‌پذیری آن و پیروی از حاکمیت قانون و مشارکت نهادهای مدنی است. پیامد چنین وضعیتی به گسترش و فراگیری عدالت و کارایی و اثربخشی میانجامد. بنابراین بحثکردن درباره شفافیت و پاسخگویی در واقع به میان کشیدن جنبه‌های مختلف حکمرانی است.

دشواره فساد و ضعف پاسخگویی از جمله مسائلی است که گریبان بسیاری از کشورهای در حال توسعه را گرفته است. مبارزه با فساد به عنوان پاشنه آشیل کارآمدی نظام سیاسی و حکمرانی خوب ربط وثیقی با سایر کارویژه‌ها و بلکه ساختار حکمرانی دارد و از این جهت اهمیت فزایندهای دارد. فساد پديده اي تعميم يافته و يك مشكل جهاني است كه بر بسياري جوامع سايه انداخته اما ميزان آن متفاوت است.

از آنجایی که گسترش شفافیت تحت تأثیر گسترش مردم‌سالاری و توسعه نهادهای مدنی بوده است بنابراین این مؤلفه یک رابطه دیالکتیک با چگونگی ساختار حکمرانی و سایر مؤلفه‌های کارکردی آن دارد. لازمه شفافیت، پاسخگوبودن حاکمیت، مسئولیت‌پذیری آن و پیروی از حاکمیت قانون و مشارکت نهادهای مدنی است. پیامد چنین وضعیتی به گسترش و فراگیری عدالت و کارایی و اثربخشی میانجامد.

از مهمترین سازوکارهای جلوگیری از فساد و پاسخگوکردن دولت، به کارگیری اصل شفافیت است. شفافیت از طریق آشکارساختن روند امور دولتی و عملکرد مقامات حکومتی خطر ارتکاب فساد و سوءاستفاده از موقعیت و مقام را کاهش میدهد. در محیط‌های غیرشفاف و مبهم، امکان کجروی‌های اداری افزایش می‌یابد و رفتارهای فسادآلود آسان می‌شود.

سابقه شفافیت در ایران پس از انقلاب

در راستای اجرای هریک از این نظارتها، قوانین عمومی تدوين گرديد و نهادهای نظارتی و مقابله با فساد پیشبینی شده است. در عین حال همگام با فضای جهانی در مبارزه با فساد، حکومت ایران نیز از دهه هشتاد مبارزه با فساد را مورد اهتمام قرار داد. اولین اقدام اساسی دربارۀ مبارزه با فساد، ابلاغ فرمان هشت مادّهای مقام معظم رهبری در 10 اردیبهشت 1380 به سران سه قوه بود که در آن خطوط اصلی سیاست‌های ضدّ فساد اعلام شد https://farsi.khamenei.ir/messagecontent?id=3062).

در این فرمان به تشکیل ستاد مبارزه با مفاسد مالی و اقتصادی و تهیه طرحی برای مبارزه با فساد اشاره شده است. سپس هیأت وزیران در جلسه مورخ 1382.12.20 بنا به پیشنهاد شماره .16.88ک مورخ 1382.2.16 نهادریاست جمهوری و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ “برنامه ارتقای سلامت ‌نظام اداری و مقابله با فساد” را به تصویب رساند. از جمله مواردی که در این برنامه مورد تأکید قرار داشت: مقابله با فساد و ارتقای سلامت نظام اداری از طریق شفاف سازی انجام امور و فعالیتها و افزایش پاسخگویی بوده است. همچنین در قسمت دیگری از برنامه به شفافسازی حیطه وظائف‌، اختیارات و نحوه انجام امور و فعالیت واحدها و دستگاههای اجرایی با تأکید برتوسعه آگاهیهای همگانی در خصوص حقوق‌، وظائف و تکالیف مربوط به کارکنان واحدها و دستگاهها اشاره شده است؛ (https://rc.majlis.ir/fa/law/show/125660) ولی بسیاری از موادّ آن اجرا نشد.

سپس در سال  1384 قانون سلامت اداری و مقابله با فساد در 35 مادّه تقدیم مجلس شد و در نهایت در سال 1390 ، مجمع تشخیص مصلحت نظام به طور آزمایشی آن را تصویب کرد. این قانون هنوز آزمایشی است و چندان جدی گرفته نمیشود. بسیاری از آییننامههای اجرایی آن هنوز تصویب نشده یا به تازگی تصویب شده است. این موضوع مورد انتقادی رهبر معظم انقلاب واقع شده و ایشان در مرقومه خود به همایش ملی ارتقای سلامت اداری در تاریخ  17/3/93 مینویسد: «با توجه به شرایط مناسب و امیدبخشی که از لحاظ همدلی و هماهنگی و همفکری بین مسئولان امر وجود دارد، چرا اقدام قاطع و اساسی انجام نمی‌گیرد که نتیجه را همه بطور ملموس مشاهده کنند. توقع من از آقایان محترم این است که چه با سمینار و چه بدون آن، تصمیمات قاطع و عملی بدون هرگونه ملاحظه‌ای بگیرند و اجرا کنند».https://farsi.khamenei.ir/message-content?id=28427))

همچنين در قانون برنامه پنجساله ششم توسعه در بخش ششم «نظام اداری، شفافیت و مبارزه با فساد»، به دو راهحل اشاره شده است. یکی کوچک‌سازی یا منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاههای موازی و غیرضرور؛ و دیگری نظارت و ارائه اطلاعات مربوط به مقامات. (قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400 – 1396)، مصوب 14/12/1395).

در مجموع باید گفت که در اسناد فرادستی هم به سیاستها و هم به الزامات سازهای مبارزه با فساد بویژه از طریق شفافیت و پاسخگویی پرداخته شده است اما از آنجا که چرخه سیاستگذاری در ایران معیوب میباشد نتایج مطلوبی از این ظرفیتها حاصل نمی‌شود.

با آن سال 98 بحث شفافیت تصویب شده اما اقدامی رخ نداده، قانون گرایی، مسئولیت پذیری و ….همچنان مورد چالش است. دسترسی آزاد به اطلاعات وجود دارد و این حق مردم است، هر چند، برخی فکر می کنند که لطف می کنند.. سایتهای شفافیت دولت نتوانسته کاری در این امر انجام دهد اما به جای آن فضای مجازی برخی ازامر را انجام داده است…

ب: راهكارها

حکومتها امروزه منتخب مردم هستند و دوام و بقای آنها وابسته به حمایت و خواست مردم است و در معادلات سیاسی نیاز مبرمی به ارتباط و تعامل با مردم دارند. البته این ارتباط و تعامل، باید بر اساس ساز و کار مناسب خود که همان ایجاد اعتماد است برقرار و حفظ شود.

براي تحقق شفافيت و دسترسي عموم به اطلاعات امور دولتي و آگاهي آنان نسبت به كردارهاي حاكمان دستكم بايد چند گام اساسي برداشت:

اقدام نخست: تغيير در ساختار و اندازه دولت

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به رغم تأکید بر ساختار بسیط و نیمه متمرکز دولت در ایران، با رشد غیر طبیعی دولت و بيقوارگي آن روبروييم که منجر به تصدیگری حداکثری آن شده است. بنابراين در نظام اداری و ساختار دولت می‌بایست تحول عمیقی رخ دهد. باید از ابعاد دولت کاست و وظایف آن را به بازار و سایر نهادهای غیر دولتی واگذار کرد. از این طریق نهادهای مدنی سهمی در حکمرانی می‌یابند و مناسبات میان مردم و حاکمیت بهبود پیدا می‌کند. نهادهای مدنی رفتار خودسرانه سیاستمداران و دیوانسالاران را محدود میکنند و در مقابل توانایی دولت را افزایش میدهند.

اقدام دوم: توسعه نهادمندي سياسي

اصل شفافیت با تحقق کامل حق مشارکت شهروندان در تعیین سرنوشت سیاسی مشترک آنها ارتباط دارد. بدین ترتیب با گسترش آرمان‌های مردم‌سالاری و شکلهای مردمسالارانه حکومت، درخواستها برای شفافیت بیشتر می‌شود. ظهور جامعه مدنی و گروههای سازمان‌یافته‌ای که در بسیاری موارد فشار برای شفافیت را مدنظر دارند، فعالیت نهادهای غیردولتی را فزاینده میسازد.

کارآمدسازی در حکمرانی خوب، بر پایه نهادمندی سیاسی قرار دارد. وجود نهادهای مدنی نیرومند، سطح مشارکت سیاسی را افزایش میدهد و این نهادها نقش میانجی میان دولت و مردم را ایفا می‌کنند و مانع بی‌ثباتی سیاسی می‌شوند؛ بر تأمین آزادی‌های مدنی، سیاسی و اقتصادی و نیز اعمال مردم سالاری تأکید دارند. همچنین سازوکارهایی برای تحقق مردم سالاری، مشارکت مدنی، پاسخگویی مدیران و دولت به مردم و عدالت اجتماعی، پیش بینی ميكنند.

اقدام سوم: اصلاح نظام قانونگذاري

وضع قوانین ناسازگار، گستردگی نظام بوروکراتیک غیر مشارکت‌جو و ناتوان در تحقق دولت کارآمد، پراکندگی و تعدد دستگاهها و مراجع متولی امور عمومی کشور، ضعف ساختار و ظرفیتهای مدیریتی کشور و وجود نظام‌های متعدد تصمیم‌گیر، سلطه وسیع دولت بر نظام تولید و توزیع ثروت از جمله مشکلات ساختاری دولت بشمار می‌آید. ساختار تقنینی کشور باید اصلاح شود. مقررات زیاد، نه تنها اسباب بزرگ شدن و بدقوارگی دیوانسالاری را فراهم میسازد بلکه به دیوانسالاران امکان میدهد تا با استفاده از مقدار زیاد مقرراتی که در اختیارشان است خود را مبسوط الید فرض کرده و بر مردم مسلط می‌شوند.

اقدام چهارم: جریان آزاد اطلاعات و شفافیت

شفافیت میزان و نحوه دسترسی به اطلاعات به طور عادلانه می‌باشد. از آنجا که عدم شفافیت سازوکارهای تخصیص و توزیع مناسب منابع را با اختلال روبرو میسازد اسباب برهمزدن تعادل در سیستم شده و ناکارآمدی را در پی خواهد داشت. بنابراین شفافسازی عملکرد دولت میبایست در صدر برنامههای تجدید ساختار قرار گیرد و در محرمانه بودن بسیاری اطلاعات تجدیدنظر شود. زیرا آگاهی جامعه بویژه صاحبنظران و کارشناسان از عملکرد دولت شرط لازم برای تحقق مردمسالاری و افزایش اعتماد عمومی به دولت میباشد. بنابراین نیازمند تدوین و اجرای برنامه ملی شفاف‌سازی فرآیندهای تصمیم‌گیری و تخصیص منابع هستیم.

رسانه دو وجه داشته است، دسترسی آزاد به اطلاعات که امکان نظارت و مهار و تحدید قدرت را در پی دارد.

اما چالش رسانه آن است که اعطای اعتبار اجتماعی به آن این امکان را می دهد که موضوع خاصی را پی گیری کند…و هر چه را که خود می خواهد برجسته کند، طبعا برخی از امور را هم مسکوت می گذارد.

به هر حال، رایانه، میانجی شفافیت است و دولت الکترونیک راهی برای شفافیت. رسانه را باید به عنوان ابزار شفافیت در نظر گرفت.

در حکمرانی خوب از الگوی ساختاری-کارکردی و کارگزار گذر کرده است و سه گانه بخش خصوصی، دولت و جامعه مدنی مطرح شده است.

ما اگر نهادهای مدنی را آزاد بذاریم، درصد زیادی از شفاف سازی انجام شده است.

در پایان این نشست، دکتر علی شیرخانی و دکتر مسعود پورفرد به عنوان ناقد، نکات و مطالب گوناگونی را در نقد و بررسی مطالب، ارائه کردند.