حکمرانی در مسیرِ شدن

دکتر حسین بابایی مجرد

عضو هیات علمی گروه مدیریت اسلامی پژوهشکده نظام‌های اسلامی پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی

علم و متعاقب آن عمل، از مبالاتی در استعمال الفاظ برای معانی و مفاهیم بسیار ضربه خورده است تا جایی که برخی را واداشته از روح معانی که حلول در الفاظ کرده یاد کنند و الفاظ همنشین یا جانشین را از مشتقات این روح حلول یافته بدانند. چه بسیار استعمال حکومت، دولت و دستگاه اداری به جای یکدیگر و چه بسیار طغیان معانی و انحراف مدالیل واژه حکمرانی و حکومت. حکومت از عمل حکمرانی در زمان خاص ـ که توسط پادشاه یا پارلمان انجام می­گیرد ـ ، تا قوه مجریه در قبال قوه مقننه، تا مناصب اجرایی که ضامن اجرای قوانین­اند، تا سیاست­گذاران مسئول تصویب و اجرای قوانین، تا کل دستگاه و نهادهای حاکم اطلاق شده است. اما آنچه روح مشترک واژه حکومت با تمام مشتقاتش و واژگان همنشین­اش است “راندن” و “فرمان راندن” است. این روح معنا با استمداد از دو استعاره “ماشین­وارگی حکومت” که در “راندن” و “اندام­وارگی حکومت” که در “فرمان راندن” تضمین شده در تمام ارکان حکومت اشراب شده است و ساختاری که ضامن این اشراب­شدگی است ساختار سلسله­مراتبی “بورکراسی” است که منشأ اقتدار یعنی کیفیت اعمال قدرت را در تمام سطوح و اجزای حکمرانی توزیع کرده است. اجزایی که هر یک به خودی خود برخوردار از کارکردی مشخص و در مجموع نیز سازنده کارکرد نهایی حکمرانی­اند. آسیب­های این نوع حکمرانی که متعین در اداره امور عمومی سنتی بود اندیشمندان حکمرانی را واداشت که اصول این شیوه حکمرانی را به چالش کشیده و با تأکید بر مفهوم بازار از شاخص­های پنج­گانه مدیریت­دولتی جدید یعنی “مدیریت­گرایی”، “کوچک­سازی”، “تمرکززدایی”، “بوروکراسی­زدایی” و “خصوصی­سازی” پرده بردارند. نهضت “مدیریت­گرایی” یا “مدیریت دولتی جدید”، حرکت نرم گذار از مفهوم و کارکرد مداخله­جویانه دولت با اتکا به استعاره­های پیشین حکمرانی و نوعی تمرکززدایی از حکمرانی با اتکا به “استعاره بازار” بود. مدیریت حرفه­ای سازمان دولتی، استانداردهای شفاف و اندزه­گیری عملکرد، تأکید زیاد بر کنترل خروجی، گذار به سوی تفکیک واحدها در بخش عمومی، گذار به سوی رقابت زیاد در بخش عمومی و تأکید بیشتر بر انضباط در بهره­برداری از منابع بخش عمومی همه و همه تأکیداتی است که اقتصاد بازار نیز بر آن رویه و روال پابرجاست. عده­ای از اندیشمندان نفی بوروکراسی را مخل حکمرانی دموکراتیک تلقی کرده و مدیریت­گرایی را ضامن تأمین منافع گروه نخبه­ای از مدیران عالی دانستند و این یعنی خدمات عمومی آسیب­پذیر و فساد تئوریزه شده در سطح حکمرانی کلان. نهضت مدیریت­گرایی نه از جهات کارایی که از جهت اخلاقی مورد مناقشه جدی واقع شد و نتیجتاً شکل نوینی از حکمرانی جایگزین خصومت­گرایی گروه­های ذینفع و آن چالش نخبه­گرایی شد که در قالب ترتیبات حکمرانانه، ذینفعان غیر دولتی را درگیر فرایند تصمیم­گیری جمعی، رسمی، اجماع­محور و مشورتی کند تا از قِبَل آن، سیاست عمومی با اتکا به دارایی­های عمومی، تنظیم و اجرا شود. حکمرانی مشارکتی با ابتنا به “استعاره شبکه” نافی هرگونه تمرکزگرایی دولت بود اما در عین حال، روابط میان مجموعه ذینفعان را از حالت عرضه ـ تقاضایی تصعید کرد و نوعی روابط متداخل میان آنها تعریف کرد تا از هرگونه تمجع ثروت یا قدرت و نتیجتاً فساد ساخت­یافته پرهیز کند؛ ادبیات حکمرانی مشارکتی[۱] از دو جهت “رشد دانش” و “ظرفیت نهادی” توسعه یافت. از جهت معرفتی به جهت تخصصی شدن دانش و توزیع­شدگی آن و از جهت نهادی به خاطر پیچیدگی و وابستگی­های متقابل نهادی و در یک کلام تلاطم­ها و نوسانات محیطی، تقاضا برای حکمرانی مشارکتی زیاد شده است.

همانطور که در سیر اطوار مفهوم حکمرانی در محمل ادبیات مدیریت دولتی مشخص شد به نوعی شاهد عبور از مفهوم دولت هستیم تا جایی که در ادبیات امر اداره در اروپا از “حکمرانی بدون دولت”[۲] گفته می­شود که در آن تأکید بر “شبکه”، “مشارکت” و “بازارها”ست. بر اساس این رویکرد، توان دولت در استفاده از ابزارهای مستقیم برای کنترل سیاست تحلیل رفته و نه تنها به عنوان بازیگر اصلی سیاست عمومی که مؤثر بر اقتصاد و جامعه باشد شناخته نمی­شود بلکه ظرفیتش برای عایق­سازی اقتصاد و جامعه از فشارها وتکانه­های جهانی را نیز از دست داده است. این دولت خنثی هست اما گویی که نیست؛ هست چون برخوردار از وظایف تزیینی و مداخلات تشریفاتی است و نیست چون ابزار و توان تغییر و تحول به نفع عامه را از دست داده است. حال که ساخت رسمی و عمل حرفه­ای دولت اینگونه به چالش کشیده است مواجه با “آماتورها”یی هستیم که در ساختارهای غیررسمی سربرآورده­اند و اثراتی بر عامه می­گذارند که این اثرات از دولت رسمی مستبعد است؛ از مبادی انسان­شناختی­ای شروع می­کنند که جریان غالب علمی در تعارض و تهافت با اوست؛ از ابزارهایی بهره­مندند که استفاده از آن ابزارها توسط دولت رسمی غیراخلاقی تلقی می­شد؛ غایاتی را دنبال می­کنند که فاصله معناداری با ارزش عامه دارد. لذا در این صحنه­آرایی جدید، امر مداخله­جویی ملغی نشده است بلکه مداخلات از یک ساحت رسمی، با اتکا به یک فرایند رسمی و توسط نهادهای رسمی به ساحات، فرایندها و نهادهای غیررسمی واسپاری شده است. این غیررسمیت­طلبی، امر “تعقیب”، “حساب­پس­کشی”، “مسئولیت­پذیری”، “شفافیت”، “نظارت­پذیری” و … را مخدوش خواهد کرد و این دقیقاً همان اصولی بود که نهضت­های اصلاح­طلبانه با هدف اقامه آن­ها دست به تغییرات نظری و عملی در مفهوم و کارکرد مدیریت دولتی زدند.

به هر تقدیر نفی دولت به تمامه، علی­الظاهر موید هیچ مشرب و مکتب فکری نیست اما خنثی­سازی دولت از آثار اساسی­اش، خواسته یا ناخواسته در طرح­های نوین حکمرانی دنبال شده است. مهم آن است که با این واقعیت موجود صحنه حکمرانی جهانی چه باید کرد؟

دولت، متضمن نظم اجتماعی است که در آن نظم بناست شهروندان متحد شوند اما پاسخ به این پرسش که آیا این اتحاد همچنان مانند جوامع بسیط ـ از نظر ارتباطی و اطلاعاتی ـ گذشته با فرمول “دستور ـ کنترل” تعقیب می­شود حتماً منفی است. افراد به زور و اجبار الزاماً اتحاد نمی­یابند بلکه استقرار “سرشت عقلانی قدرت عمومی” در اذهان آحاد ایشان موجب اتحاد است و هرآینه این توجیه عقلانی تضعیف شود افت وفاداری و بالتبع، نزول مشروعیت دولت را شاهدیم و به همان میزان توان اصلاح­گری مداخلات دولتی تحلیل خواهد رفت. این عقلانیت را زمانی در زیر چتر مفهومی انقیاد و اطاعت صورتبندی می­کردند تا مانع از اختلال نظام اجتماعی شوند و اکنون تحت هیمنه مفهوم مشارکت و همکاری. لذا اگر تا دیروز دولت با کارویژه دستور ـ کنترل به سامان خود نظر داشت امروز بر تحقق مشارکت اجتماعی با هدف ارتقای حیات اجتماعی و متکی بر تقویت ظرفیت و مهارت عامه نظر دارد. اما در تمام این تعاریف و جهت­گیری­ها عمده آن است که هر تعریفی از دولت به جای ابتنا بر اقتصاد سیاسی و تلاش برای بقا، عمیقاً بر طرحی از فلسفه سیاسی و تلاش برای رفع اغراض عامه استوار باشد.

[۱] Collaborative Governance

[۲] Governance without government

مطلب قبلیخلیل‌بن‌احمد فراهیدى و سخنان حکیمانه در مقام امام علی علیه السلام
مطلب بعدیسهم قهرمانان «گفتمان مقاومت» در سینمای ایران